I OSK 3096/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1201/17 w sprawie ze skargi A. Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r., I SA/Wa 1201/17, oddalił skargę A. Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1959 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] marca 1958 r. Tym ostatnim orzeczeniem Państwo przejęło część nieruchomości F. C. tj. 6 ha (z ogólnej powierzchni 12,32 ha). Podstawą prawną przejęcia były art. 9 i 15 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71; dalej jako: "ustawa"). W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że art. 9 ust. 1 i 3 ustawy dopuszczał przejęcie gruntów, będących we władaniu Państwa lub przekazanych przez Państwo innym osobom niezależnie od podstawy prawnej tego władania. Według Ministra, wnioskowany grunt nie znalazł się we władaniu Państwa na podstawie dekretu z 9 lutego 1953 r., nie podlegał zatem zwrotowi i nie zaistniała przeszkoda z art. 9 ust. 2 ustawy do jego przejęcia. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. przez wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności w/w decyzji; - art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie decyzji ponad żądanie, co stanowi działanie bez podstawy prawnej, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności w/w decyzji; - art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 ustawy przez jego niezastosowanie; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 81a k.p.a. przez rozstrzygnięcie nie dających się usunąć wątpliwości na niekorzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że przejęcie nieruchomości na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy wymagało łącznego spełnienia dwóch przesłanek: objęcia nieruchomości we władanie Państwa przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawania tej nieruchomości we władaniu Państwa lub przekazania jej osobom fizycznym lub prawnym do 5 kwietnia 1958 r. Opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne bezspornie wskazują, że przez cały ten czas nieruchomość ta znajdowała się we władaniu władz państwowych. Decydowały one o jej przeznaczeniu i oddawały ją w użytkowanie innym podmiotom. Nie ma też podstaw faktycznych do twierdzenia, że F. C., który konsekwentnie ubiegał się o odzyskanie ww. gruntu w tym samym czasie, w jakiejkolwiek formie władał ww. nieruchomością. Dokumenty z akt administracyjnych dowodzą, że wszelkie podejmowane przez niego próby odzyskania posiadania nieruchomości okazały się bezskuteczne. Zatem, jak zasadnie wskazał organ, zarówno w dniu 5 kwietnia 1958 r., jak i w dniu wydania orzeczenia I i II instancji ([...] marca 1958 r. i [...] listopada 1959 r.) nieruchomość ta znajdowała się w części we władaniu Państwa, w części we władaniu osób fizycznych, którym przekazało ją Państwo. Nie ma też wątpliwości co do tego, że nieruchomość miała rolny charakter. Zachodziły więc wszelkie przesłanki przejęcia nieruchomości na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy. Sąd I instancji podkreślił, że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje kwestia okoliczności, w jakich Państwo weszło w posiadanie spornej nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani w zarzutach skargi skarżąca nie zaprzeczyła ustaleniom organu nadzorczego oraz ustaleniom organu orzekającego w 1958 r. i w 1959 r. Nie przywołała zatem jakichkolwiek okoliczności czy dowodów stanowiących przeciwwagę dla stanu faktycznego i prawnego określonego w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że w uzasadnieniu tejże decyzji zachodzą jakiekolwiek braki. Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego. Akta sprawy administracyjnej są obszerne, dokumenty w nich zawarte zostały szeroko i precyzyjnie omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustalenia organu i analiza stanu faktycznego w porównaniu z istniejącym wówczas stanem prawnym nie budzą wątpliwości Sądu. W ocenie Sądu I instancji niezrozumiałe jest powoływanie się przez skarżącą na res iudicata. Stanowisko skarżącej w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1959 r. a z drugiej strony podnosi, że sprawa w tym zakresie została już rozstrzygnięta, nie wskazuje jednak na jakiekolwiek konkretne orzeczenie, które organ winien był wziąć pod uwagę. Za orzeczenie takie nie może być uznane pismo Ministerstwa Rolnictwa z 30 kwietnia 1950 r., wynika bowiem z niego, że ma charakter informacyjny i stanowi jedynie odpowiedź na skargę a nie jest zaś rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w trybie nadzorczym. Zresztą uwzględnienie stanowiska, że pismo to stanowi decyzję administracyjną musiałoby skutkować umorzeniem postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego a nie badaniem orzeczenia z 1959 r. pod względem merytorycznym. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie wnioskiem objęte było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1959 r. utrzymujące ono w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] marca 1958 r. Wbrew zarzutom skargi nie można przyjąć, że organ wyszedł poza żądanie wniosku gdyż orzeczenie organu II instancji "sankcjonuje" a zatem i "zastępuje" orzeczenie organu I instancji. Oba one stanowią jedna całość i nie mogą być przedmiotem osobnego orzekania w trybie nadzwyczajnym, na co słusznie zwrócił uwagę Minister w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu I instancji za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy. Stanowisko organu w tym zakresie zostało należycie uzasadnione, a skarżąca poza konsekwentnym acz nieudokumentowanym twierdzeniem co do oddania spornej części nieruchomości we władanie Państwa na podstawie dekretu z 9 lutego 1953 r. – nie przedstawiła na tę okoliczność żadnych dowodów. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: "1. przepisów postępowania, ze względu na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na uchybienia mające istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wcześniejszych wad procesowych postępowania administracyjnego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydana [...] grudnia 1957 r. decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w W. była jeszcze nieprawomocna, a jako taka stała się podstawą do wydania kolejnej decyzji przez Powiatowy Zarząd Rolnictwa w P. w dniu [...] marca 1958 r., co w efekcie uruchomiło "całą lawinę kolejno wydawanych decyzji w oparciu o nieprawomocną decyzję" pierwotną". Niewłaściwym postępowaniem organu administracyjnego wydaje się okoliczność, że F. C., jako faktyczny właściciel wskazywanej części ziemi, którą posiadał, nie został nawet zawiadomiony, że ziemia będzie przekazywana trzem małorolnym rolnikom, a Powiatowy Zarząd Rolnictwa w P. miał obowiązek w tamtym czasie zawiesić postępowanie administracyjne w przedmiocie ewentualnego przejęcia gruntu na Skarb Państwa i na skutek wniesionego w tej sprawie przez F. C. odwołania i dopiero po otrzymaniu sprecyzowanego przez Ministra Rolnictwa stanowiska, podejmować właściwą decyzję. Nieprawomocnym wobec przedstawionych argumentów jest wobec tego orzeczenie z [...] marca 1958 r., które zostało utrzymane w mocy przez kolejne orzeczenie z [...] listopada 1959 r., kiedy Skarb Państwa przejął część nieruchomości należącą do F. C. Tym samym, wydana przez Wojewódzką Komisję Ziemską decyzja nie była ani ostateczna, bowiem wniesione zostało od niej odwołanie do Ministra Rolnictwa, na którego odpowiedź Wojewódzka Komisja Ziemska w W. nie uznała za zasadne zaczekać i wówczas wydać decyzję, ani nie miała charakteru prawomocności, z uwagi na fakt, iż możliwe było wówczas zaskarżenie jej do sądów administracyjnych. W ocenie skarżącej kasacyjnie, biorąc pod uwagę nieprawomocność wydanego przez Wojewódzką Komisję Ziemską w dniu [...] grudnia 1957 r. orzeczenia należy zastanowić się, czy nie było najwłaściwszym w tamtym okresie zastosowanie zawieszenia postępowania, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie kolejnej decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w rzeczonej sprawie przez Ministra Rolnictwa. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę. W odpowiedzi obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu, albowiem postawione w niej zarzuty nie pozwalają na przeprowadzenie merytorycznej kontroli wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na zarzucie naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przepis ten określa podstawy kasacyjne, natomiast w ramach każdej z tych podstaw, w skardze kasacyjnej należy określić, jakie przepisy postępowania lub jakie przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd I instancji naruszone i w jakiej formie, a także jaki to miało wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania). Nie jest wobec tego wystarczające postawienie ogólnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania z powołaniem na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak to zostało uczynione w zarzucie z pkt 1 skargi kasacyjnej. Tak sformułowany zarzut nie określa w żaden sposób, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tym zakresie działać za stronę i samodzielnie ustalać treści zarzutów kasacyjnych. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej, pozbawione odniesień do poszczególnych zarzutów, nie usuwa wskazanego braku i nie określa naruszonych przepisów i wpływu naruszeń na wynik sprawy. Wskazując na potrzebę "zastanowienia się, czy nie było najwłaściwsze w tamtym okresie zastosowanie zawieszenia postępowania" na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie ani nie stawia wyraźnie zarzutu naruszenia tego przepisu, ani nie wskazuje na podstawy do jego zastosowania w okresie poprzedzającym wejście kodeksu w życie. Podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogą też być zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Tak sformułowane zarzuty, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiadają zarzutom kasacyjnym określonym w art. 174 p.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Takich zarzutów, jak wyżej wskazano, skarga kasacyjna nie zawiera, zarzut nie nadaje się wobec tego do rozpoznania. Podobnie wygląda sprawa w przypadku przepisu art. 151 p.p.s.a., stanowi on podstawę do oddalenia skargi w przypadku jej nieuwzględnienia. Warunkami uwzględnienia skargi na decyzję jest stwierdzenie naruszeń, o jakich mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skoro w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, z jakich powodów Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania tego przepisu, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).