I OSK 3100/19

Dnia 21 lipca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2125/18 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. [pic] I OSK 3100/19 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 23 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. N. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł W. N. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 133), dalej ustawa, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na uznaniu, że każde nabycie przez osobę będącą obecnie żołnierzem zawodowym lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, skutkuje utratą prawa do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca także samą istotę i cel prawa do świadczenia mieszkaniowego, które zostały określone m. in. w art. 21 ust. 1 i 2 ww. ustawy, prowadzi do przeciwnego wniosku. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jedocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. W niniejszej sprawie skarżący, w związku z podpisaniem w dniu 14 maja 2018 r. kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej i wyznaczeniem na stanowisko służbowe od 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2021 r., wystąpił w dniu 21 czerwca 2018 r. do Dyrektora AMW z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Organ ustalił, że skarżący aktem notarialnym z dnia 30 marca 2004 r. nabył od Gminy G. lokal mieszkalny w S. z 72% bonifikatą. Zakup nastąpił zatem przed powołaniem skarżącego do zawodowej służby wojskowej. Sporną kwestią w niniejszej sprawie jest jedynie okoliczność, czy zakup mieszkania od jednostki samorządu terytorialnego z 72% pomniejszeniem w cenie nabycia dokonany przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej stanowi wypełnienie negatywnej przesłanki prawa żołnierza do zakwaterowania ujętej w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na to pytanie jest pozytywna, co oznacza, że Sąd I instancji dokonał, w ślad za organami, prawidłowej wykładni ww. przepisu. W wyrokach z dnia 15 stycznia 2020 r., I OSK 1480/18, oraz z dnia 27 listopada 218 r., I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy, sięgając przy tym do historycznych uwarunkowań prawa żołnierza do zakwaterowania. Wyjaśnił, że z jego treści wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w powyższym przepisie podmiotów. Przepis ten nie wyłącza prawa do zakwaterowania, a tym samym i prawa do świadczenia mieszkaniowego, jedynie w przypadku, gdy nabycie lokalu od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego miało miejsce w okresie pozostawania żołnierzem zawodowym. Wprawdzie taki pogląd wyrażony został w jednym z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OSK 2439/14, na który powołuje się skarżący (na marginesie – w skardze kasacyjnej skarżący powołał się również na wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r., II SA/Wa 919/17, który jednak został uchylony właśnie wyrokiem NSA z 15 stycznia 2020 r., I OSK 1480/18), jednak pogląd w nim wyrażony jest odosobniony i nie zasługuje na aprobatę. Przepisy ustawy od czasu jej uchwalenia były wielokrotnie nowelizowane. Zmianom ulegało nazewnictwo instytucji prawnych, przewidujących uprawnienia żołnierzy i innych osób wraz z przesłankami ich nabywania czy utraty. Do 30 czerwca 2004 r. przepisy ustawy przyznawały uprawnienia do kwater nie tylko żołnierzom zawodowym, ale również innym osobom w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 29), po tej dacie - innym osobom w sytuacji wyjątkowej (art. 29), a po 1 lipca 2010 r. innym osobom, o ile zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe żołnierzy (art. 68 ust. 2 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego). Od jednostek samorządu terytorialnego lokale mogli nabywać wszyscy bez względu na status zawodowy, o ile posiadali status najemcy. Podobnie od Agencji lokale mogli nabywać nie tylko żołnierze ale również inne osoby, a różnica dotyczyła wyłącznie wysokości bonifikaty. Należy też zauważyć, że przepisy o zbywaniu lokali (obecnie umiejscowione w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego) były i nadal są wspólne dla służb mundurowych podległych MSWiA. Nie do przyjęcia jest pogląd, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Wprawdzie zakaz taki nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie. I tak do lipca 2004 r. obowiązywał art. 47 ust. 9, na podstawie którego ekwiwalent pieniężny za rezygnację z osobnej kwatery stałej (jako forma realizacji "prawa do kwatery") nie należał się osobie uprawnionej (a więc nie tylko żołnierzowi), jeśli zajmowała ona lokal w zasobach jednostki samorządu terytorialnego i nie przekazała go do dyspozycji tych podmiotów. W ocenie Sądu, świadczy to o tym, że żołnierz, jako m.in. osoba uprawniona, nie mógł skorzystać z dwóch form zakwaterowania: w postaci pieniężnej - od Agencji i rzeczowej - np. od gminy. Podobna regulacja dotyczyła samych lokali, niemniej w odniesieniu do małżonków - art. 41 ust. 4 ustawy. Również uchylony już art. 87 ustawy stanowił zaporę do uzyskiwania wielokrotnej pomocy państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Obecnie jego odpowiednikiem jest właśnie art. 21 ust. 6. Zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji czy Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m.in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej. Skoro zatem przepisy ustawy umożliwiały i umożliwiają nabycie lokalu z zasobów Agencji nie tylko żołnierzom ale także innym osobom - art. 79 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego - to należy przyjąć, że nabycie lokalu w charakterze "innej osoby" (nie jako żołnierza) wyczerpuje negatywną przesłankę prawa do zakwaterowania z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając że zaistniały okoliczności przewidziane w tym przepisie.