I OSK 3106/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 194/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 194/18 oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. po rozpoznaniu wniosku użytkownika wieczystego "Polskich Kolei Państwowych S.A." Prezydent [...] zatwierdził podział nieruchomości składającej się z działki nr [...], położonej w G., obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa - Prezydenta [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym "Polskich Kolei Państwowych" S.A. na działkę nr [...], obręb [...] i działkę nr [...], obręb [...]. Gmina [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Rozpoznając odwołanie skarżącej Gminy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią księgi wieczystej oraz wypisu z rejestru gruntów właścicielem działki nr [...], obręb [...], jest Skarb Państwa - Prezydent [...], a użytkownikiem wieczystym Spółka "Polskie Koleje Państwowe" S.A., która wystąpiła z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości. Kolegium uznało, powołując się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, że nie może mieć miejsca w jednym i tym samym postępowaniu sytuacja łączenia funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Kolegium za niedopuszczalne uznało, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał odwołanie. Na powyższe postanowienie Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że kwestię strony postępowania o podział nieruchomości analizować należy w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., zwanej dalej u.g.n.). Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym, do którego w sprawach nieuregulowanych w u.g.n. stosuje się przepisy k.p.a. Przepisy u.g.n. nie wyznaczają kręgu podmiotów posiadających status strony tego postępowania wskazując jedynie, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.). Należy zatem odwołać się do art. 28 k.p.a. stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wykładnia przepisu art. 97 ust. 1 u.g.n. dokonana w świetle art. 28 k.p.a. prowadzi do wniosku, że interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Sąd podał dalej, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że Skarb Państwa jest ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem działki nr [...], której użytkownikiem wieczystym są "Polskie Koleje Państwowe" S.A. Prawo użytkowania wieczystego PKP S.A. potwierdza znajdująca się w aktach deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., którą potwierdzono nabycie z dniem 27 października 2000 r. z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w G. oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,2512 ha, obręb [...], arkusz mapy [...], zapisanego w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]Wydział Ksiąg Wieczystych, oraz prawa własności usytuowanych na wskazanej działce urządzeń i budynków. Wynikającą ze wskazanej decyzji podstawą prawną stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości były przepisy art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Przepis ten stał się podstawą deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...], która z kolei była podstawą ujawnienia prawa wieczystego użytkowania działki nr [...] PKP S.A. w księdze wieczystej. Z pieczęci odciśniętej na stronie 4 decyzji wynika, że stała się ona ostateczna z dniem 27 grudnia 2008 r. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, ażeby decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, co pozwala przypuszczać, że nadal w nim funkcjonuje. Skarżąca swój interes prawny w niniejszym postępowaniu wywodziła z faktu nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., zwanej dalej ustawą). Powołała się w tym zakresie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego składu 7 sędziów NSA z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17. Według Gminy, analiza decyzji Wojewody [...], potwierdzającej nabycie z dniem 27 października 2000 r. z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" S.A. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, prowadzi do wniosku, że dokumenty, na podstawie których PKP S.A. uzyskało prawo użytkowania wieczystego były nieprawidłowe, a tym samym, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W konsekwencji zaś z mocy prawa stała się własnością Gminy [...]. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy wojewoda wydaje decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa. Zasadniczo decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny, jednak zawiera element konstytutywny, gdyż dopiero od jej wydania gmina może dysponować skomunalizowanym mieniem. Jakkolwiek, w świetle art. 5 ust. 1 ustawy nowy stan własnościowy mógł powstać w dniu 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa, to jednak konieczne jest wydanie przez wojewodę deklaratoryjnej decyzji, która stanowi wyłączny dowód ukształtowania tego stanu prawnego. Dopiero więc, gdy decyzja taka zostanie wydana i stanie się ostateczna, gmina może skutecznie powoływać się na przysługujące jej prawo własności do danej nieruchomości, w tym także - jako właściciel - może kształtować sytuację prawną innych podmiotów, którym przysługują prawa do tej nieruchomości. Natomiast w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja Wojewody potwierdzająca prawo własności Gminy powoływanie się przez nią na przysługujące jej uprawnienia prawnorzeczowe do nieruchomości uzyskane z mocy prawa, ma charakter czystych spekulacji, i z pewnością nie kreuje interesu prawnego Gminy w postępowaniu o podział nieruchomości, który zasługiwałaby na ochronę prawną w postępowaniu administracyjnym bądź sądowym. W ocenie Sądu, uwzględnienie tezy powołanej przez skarżącą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OPS 5/17, mogłoby nastąpić w toku postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa mienia przez Gminę prowadzonego w trybie przepisów ustawy. Powyższe oznacza, że w postępowaniu o podział nieruchomości powoływanie się przez Gminę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OPS 5/17, nie mogło spowodować jej ustronnienia, a uchwała ta pozostawała bez wpływu na ocenę legalności podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. W tej sytuacji również powoływanie się przez Kolegium na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., w sprawie o sygn. akt OPS 1/03, jako uzasadniającej brak legitymacji procesowej Gminy [...] w sprawie podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa było zbędne. Prezydent [...] orzekał bowiem w sprawie podziału nieruchomości realizując przypisane mu w art. 96 ust. 1 u.g.n. kompetencje w tym zakresie, ale nie reprezentował jednocześnie interesów prawnych Gminy, której jest organem, albowiem w tej sprawie Gmina nie ma żadnego interesu prawnego, a zatem nie jest stroną. Wobec powyższego powierzenie Prezydentowi Miasta jako organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, w tym wypadku w sprawie podziału, nie wpływało w żaden sposób na możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Tym samym, konsekwencje prawne stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w sprawie o sygn. akt OPS 1/03, pozostawały bez wpływu na ocenę legitymacji prawnej Gminy [...]. Jednak pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia odpowiada ono prawu, albowiem okoliczności faktyczne i prawne sprawy uzasadniały w pełni zastosowanie dyspozycji art. 134 k.p.a. Sąd nie dostrzegł także zarzucanych naruszeń przepisów prawa, tj. art. 30 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994). Przepisy te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy legitymacji procesowej gminy w sprawie podziału nieruchomości, co do której skarżąca w sposób faktyczny, niepotwierdzony prawnie, przypisuje sobie uprawnienia właścicielskie. Okoliczność ta, w świetle powołanych wyżej przepisów i wskazanej argumentacji, nie kreuje jej interesu prawnego w sprawie podziału nieruchomości. Dopóki istniejący obecnie stan prawny działki nr [...] nie zostanie w sposób prawem dopuszczalny podważony, a uprawnienia Gminy potwierdzone decyzją wojewody wydaną w trybie z art. 18 ust. 1 ustawy, dopóty gmina nie może powoływać się na swój interes prawny przy podziale nieruchomości prawnie stanowiącej własność innego podmiotu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina [...] i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.: • przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Gminę [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]października 2017 r.; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez: • błędną wykładnię art. 97 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 28 k.p.a. polegającą na uznaniu, iż Gminie [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o podział nieruchomości, a tym samym Gmina nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji podziałowych; • błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z przepisem art. 28 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż pomimo tego, że w świetle powołanego przepisu nowy stan własnościowy mógł powstać w dniu 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa, to jednak konieczne jest wydanie przez wojewodę deklaratoryjnej decyzji, która stanowi wyłączny dowód ukształtowania tego stanu prawnego, co w konsekwencji powoduje, iż dopiero gdy taka decyzja zostanie wydana, Gmina [...] może skutecznie powoływać się na przysługujące jej prawo własności. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwione podstaw, a wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Rozpoznawana sprawa dotyczy zatwierdzenia podziału nieruchomości, a podstawą materialnoprawną decyzji z dnia [...] października 2017 r., wydanej w niniejszej sprawie przez organ I instancji, były przepisy art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 8, art. 96 ust.1, art. 97 ust.1 oraz art. 99 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z zatem ów interes prawny może być wywodzony wyłącznie z przepisów tej ustawy, a konkretnie z art. 97 u.g.n. Przepis art. 97 ust. 1 wyżej powołanej ustawy stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Przepisu tego nie należy interpretować rozszerzająco. Interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości ma zatem podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Nie są stronami o podział nieruchomości osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do gruntu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stanowił o nabyciu z mocy prawa przez właściwe gminy z dniem wejścia w życie ustawy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych. Komunalizacja, na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy, nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a decyzja wojewody wydawana na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy stwierdza nabycie mienia przez gminę z mocy prawa. Jest to więc decyzja deklaratoryjna potwierdzająca stan jaki zaistniał z mocy ustawy, jednakże wystąpienie przez gminę ze stosownym wnioskiem i spełnienie przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy zobowiązuje wojewodę do wydania decyzji. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie może wylegitymować się na zewnątrz tytułem własności w stosunku do mienia objętego komunalizacją. Decyzja komunalizacyjna jest bowiem jedynym środkiem prawnym, za pomocą którego gmina można wykazać nabyte na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. prawo własności nieruchomości. Tak więc decyzja komunalizacyjna jest decyzją, która kształtuje sytuację prawną gminy. Skarżąca kasacyjnie Gmina zarówno w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział, jak i obecnie nie ma tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Tym samym nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu zatwierdzającym podział nieruchomości składającej się z działki nr [...], położonej w G., obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa - Prezydenta [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym "Polskich Kolei Państwowych" S.A. na działkę nr [...], obręb [...] i działkę nr [...], obręb [...]. Przypomnieć także trzeba, że postępowanie odwoławcze przed organem administracji publicznej jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności. Ciąg czynności procesowych tego postępowania można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ bada czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 k.p.a.). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego. Przy czym w razie ustalenia, że odwołanie jest niedopuszczalne lub zostało wniesione z przekroczeniem terminu, czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Formę zakończenia postępowania wstępnego jednoznacznie określa art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Skoro w niniejszej sprawie ustalono, że skarżąca kasacyjnie Gminie nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu I instancji zatwierdzającej podział nieruchomości, to słusznie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., a Sąd I instancji dokonał prawidłowo oceny legalności tego rozstrzygnięcia. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.