I OSK 3179/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 69/19 w sprawie ze skargi [...] na zawiadomienie [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania legitymacji osoby niepełnosprawnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 22 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 69/19, w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi [...]na zawiadomienie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...]grudnia 2018 r. nr 011736959/1209 w przedmiocie odmowy wydania legitymacji osoby niepełnosprawnej, uchylił zaskarżony akt. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy. [...](dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) w piśmie z dnia [...]listopada 2018 r. wniósł o wydanie legitymacji osoby niepełnosprawnej. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej: organ; MZSON w [...]) w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej: k.p.a.) wezwał stronę do uzupełnienia "braków formalnych we wniosku" poprzez przedłożenie prawomocnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, którego złożenie wraz z wnioskiem jest wymagane zgodnie z treścią art. 6ca ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 511 ze zm. – dalej: u.r.z.s) w terminie 7 dni od doręczenia niniejszego wezwania. Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. powiadomił organ, że nie może spełnić tego żądania, gdyż Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej: WZSON) w piśmie z dnia [...]października 2018 r. poinformował go, że "odwołanie strony od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...]sierpnia 2018 r. zostanie rozpatrzone w dniu [...]grudnia 2018 r. (tak w piśmie)". Następnie MZSON w [...] w piśmie z dnia [...]grudnia 2018 r. nr 011736959/1209, działając na podstawie § 35 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2018 r. poz. 2027 – dalej: rozporządzenie wykonawcze), zawiadomił wnioskodawcę o "odmowie przyznania legitymacji". W uzasadnieniu organ, odwołując się do treści art. 6ca ust. 4 u.r.z.s., stwierdził brak podstaw do wydania legitymacji dokumentującej stopień niepełnosprawności, gdyż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w momencie składania wniosku o wydanie legitymacji stanowiło decyzję nieprawomocną, a strona wniosła od niego odwołanie. Organ stwierdził w tym względzie, że WZSON nie zakończył rozpatrywania odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie organ stwierdził, że osoba niepełnosprawna może w każdym czasie wnieść nowe podanie w tej samej sprawie – w tym celu należy ponownie złożyć wniosek o wydanie legitymacji dokumentującej niepełnosprawność wraz z kompletem dokumentów niezbędnych do jej wydania w tym z prawomocnym (ostatnim) orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez organ odwoławczy. W dniu 24 grudnia 2018 r. wnioskodawca zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] (dalej: WSA w [...]; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) powyższe zawiadomienie z dnia [...]grudnia 2018 r. i zakwestionował sposób działania organu w tej sprawie. W uzasadnieniu wskazał na wydanie przez WZSON w dniu [...]grudnia 2018 r. orzeczenia o utrzymaniu w mocy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...]sierpnia 2018 r., które to orzeczenie odwoławcze zostało doręczone skarżącemu w dniu [...]grudnia 2018 r. (tak w skardze), co w jego ocenie powoduje wadliwość poczynionych ustaleń przez organ. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w celu wydania legitymacji osoby niepełnosprawnej. WSA w [...], motywując swoje rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności wyjaśnił, że czynność polegająca na odmowie wydania legitymacji osoby niepełnosprawnej mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.), gdyż konkretyzuje normę prawa powszechnie obowiązującego, tj. § 35 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym to przepisem powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności wystawia osobie posiadającej prawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo prawomocne orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień, legitymację dokumentującą stopień niepełnosprawności. Odwołując się do zasad i szczegółowych reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że MZSON w [...] wydał w dniu [...]grudnia 2018 r. zaskarżony akt bez uprzedniego sprawdzenia, czy jest już w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie odwoławcze z dnia [...]grudnia 2018 r. utrzymujące w mocy wydane w stosunku do skarżącego orzeczenie z dnia [...]sierpnia 2018 r. o stopniu niepełnosprawności. Sąd podniósł, że wydanie zaskarżonego aktu nastąpiło pomimo doręczenia organowi w dniu [...]grudnia 2018 r. pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w którym strona poinformowała organ, że "termin rozpatrzenia odwołania od orzeczenia został wyznaczony na [...]grudnia 2018 r. (faktycznie z treści pisma organ wynikało, że odwołanie rozpatrzone zostanie na [...]grudnia 2018 r.)". Sąd podniósł również, że jednocześnie organ powinien był uwzględnić to, że od orzeczenia z dnia [...]grudnia 2018 r. przysługiwało stronie odwołanie do sądu pracy w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia i dopiero po upływie terminu (w przypadku braku wniesienia odwołania) orzeczenie takie staje się prawomocne i ostateczne. Nadto zauważył, że organ dysponował dostępem do systemu elektronicznego EKSMON [Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności], który umożliwiał weryfikację złożonego wniosku i określenie, czy orzeczenie jest prawomocne. Zdaniem Sądu, wobec powyższego nic nie stało na przeszkodzie określeniu terminu, w którym orzeczenie stało się prawomocne. W ocenie Sądu wojewódzkiego, przedwczesne wydanie zaskarżonego aktu w dniu [...]grudnia 2018 r. stanowiło naruszenie powołanych w uzasadnieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego [art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i odpowiednio art. 107 § 3]. Sąd podniósł, że organ między innymi nie zgromadził w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nadto podkreślił, że zgodnie z art. 7b k.p.a. obowiązkiem organu było współdziałanie z WZSON, który jest organem wyższego stopnia, i ustalenie, czy orzeczenie o niepełnosprawności jest już prawomocne. W takich warunkach Sąd I instancji uznał, że zaskarżony akt należało uchylić z powodu naruszenia przywołanych przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 7b i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż powyższe uchybienia doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 35 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 6ca ust. 1 u.r.z.s., stosownie do którego legitymację dokumentującą niepełnosprawność albo legitymację dokumentującą stopień niepełnosprawności wystawia się na wniosek osoby niepełnosprawnej. W konsekwencji Sąd wojewódzki zastosował art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, kwestionując to orzeczenie w całości, MZSON w [...] (dalej również: skarżący kasacyjnie) zarzucił naruszenie prawa materialnego: - art. 6ca ust. 1 u.r.z.s. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1172, z póź. zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że w dacie składania wniosku o wydanie legitymacji osoba niepełnosprawna nie musi posiadać prawomocnego orzeczenia o niepełnosprawności, orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień, - art.477(9) § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że termin odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wynosi 7 dni. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd wojewódzki oparł się na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ, jednak uczynił to w sposób niepełny, myląc przy tym daty, które w sprawie mają istotne znaczenie. Organ, wskazując na materialno-techniczny charakter czynności wydania legitymacji, stwierdził, że "nie prowadzi się tutaj pełnego postępowania, a dane zawarte we wniosku winny być kompletne i umożliwiać jego rozpatrzenie". Organ argumentował, że przepis art. 6ca ust. 1 u.r.z.s. "zakłada, że w dacie składania wniosku istnieje prawomocne orzeczenie o niepełnosprawności, o stopniu niepełnosprawności lub o wskazaniach do ulg i uprawnień, które uprawnia stronę do otrzymania legitymacji dokumentującej niepełnosprawność albo legitymacji dokumentującej stopień niepełnosprawności". W związku z tym stwierdził, że nawet gdy wzywał stronę do usunięcia braków, to strona winna przedłożyć odpowiednie orzeczenie o niepełnosprawności, o stopniu niepełnosprawności lub o wskazaniach do ulg i uprawnień, które w dacie wpływu wniosku było prawomocne. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że "wezwanie do usunięcia braków może dotyczyć również orzeczenia uprawomocnionego po dacie złożenia wniosku", gdyż w ocenie skarżącego kasacyjnie "taka interpretacja jest niewłaściwa i niezgodna z literą prawa". Dodatkowo organ podniósł, że Sąd wojewódzki błędnie przyjął, że termin do wniesienia odwołania od decyzji wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wynosi 7 dni, podczas gdy zgodnie z art. 477(9) § 1 k.p.c. odwołania od decyzji organów rentowych lub orzeczeń wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności wnosi się w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji lub orzeczenia. W związku z tym argumentował, że nawet w dacie odmowy wydania legitymacji dokumentującej niepełnosprawność strona nie dysponowała prawomocnym orzeczeniem o niepełnosprawności, o stopniu niepełnosprawności lub o wskazaniach do ulg i uprawnień, a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia jej wniosku. Polemizując ze stanowiskiem Sądu I instancji, organ stwierdził, że umieszczenie w EKSMON informacji o rozstrzygnięciu wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności nie daje podstaw do uznania orzeczenia za prawomocne, bowiem przysługuje od niego odwołanie do sądu pracy, które wnosi się w terminie miesiąca od otrzymania decyzji. Dalej wywodził, że organ nie jest w stanie ustalić daty, w której orzeczenie o niepełnosprawności będzie prawomocne, gdyż zależy to od daty podjęcie przez stronę przesyłki z wydaną decyzją. Ponadto podniósł, że taki sposób postępowania prowadziłby jednie do przewlekłości postępowania, zwłaszcza, że strona w każdej chwili, gdy będzie już w posiadaniu prawomocnego orzeczenia o niepełnosprawności może złożyć kolejny wniosek o wydanie legitymacji dokumentującej niepełnosprawność albo legitymacji dokumentującej stopień niepełnosprawności. W podsumowaniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd wojewódzki przyjął błędną wykładnię przepisów, co spowodowało, że w sposób nieuprawniony uchylił akt dotyczący odmowy wydania przedmiotowej legitymacji. Przy tak przytoczonych podstawach kasacyjnych, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ wniósł o uchylenie wyroku WSA w [...] z dnia 22 lipca 2019 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Następnie w piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. skarżący kasacyjnie, odpowiadając na wezwanie sądowe, oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na materialnoprawnej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w ramach której zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 6ca ust. 1 u.r.z.s. i art.477(9) § 1 k.p.c. Dodać należy, że w samym zarzucie strona zarzuciła naruszenie "art. 477(9) § kp", jednakże w uzasadnieniu jednoznacznie określiła, że chodzi o "art. 477(9) § 1 kpc" i przywołała treść tego przepisu. Z miejsca też trzeba zauważyć, że istotnie, Sąd I instancji błędnie zinterpretował art. 477(9) § 1 k.p.c., gdyż z treści tego przepisu wynika, że termin do wniesienia odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wynosi miesiąc od dnia doręczenia decyzji lub orzeczenia, a nie 7 dni, jak podał Sąd wojewódzki. Poza tym przepis art. 477(9) § 3 k.p.c. stanowi, że sąd odrzuci odwołanie wniesione po upływie terminu, chyba że przekroczenie terminu nie jest nadmierne i nastąpiło z przyczyn niezależnych od odwołującego się. Stwierdzone po stronie Sądu I instancji uchybienie nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, które zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny uznane za odpowiadające prawu. Trzeba bowiem pamiętać, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co wynika wprost z art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6ca ust. 1 u.r.z.s., należy zauważyć, że przepis ten stanowi, iż legitymację dokumentującą niepełnosprawność albo legitymację dokumentującą stopień niepełnosprawności wystawia się na wniosek osoby niepełnosprawnej. Osoba niepełnosprawna, składając wniosek, przedstawia do wglądu prawomocne orzeczenie o niepełnosprawności, o stopniu niepełnosprawności lub o wskazaniach do ulg i uprawnień. Dopełnieniem tego przepisu jest § 35 rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie art. 6c ust 9 u.r.z.s., który w ust. 3 przewiduje, że powiatowy zespół wystawia osobie posiadającej prawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo prawomocne orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień, legitymację dokumentującą stopień niepełnosprawności. Z powyższego wynika, że podstawą wystawienia przez starostę legitymacji, o której mowa w art. 6ca ust. 1 u.r.z.s. oraz § 35 rozporządzenia wykonawczego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2027), jest uprzednie uzyskanie prawomocnego odpowiedniego orzeczenia wydawanego przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1863/12 – orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymóg posiadania stosownego orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność, jej stopień lub zawierającego wskazania do ulg i uprawnień, jest niezbędny do wydania takiej legitymacji. Nie jest jednak konieczne legitymowanie się takim prawomocnym orzeczeniem w chwili samego składania wniosku. Możliwie jest uzupełnienie tego braku już po wniesieniu wniosku. W postępowaniu o wydanie przedmiotowej legitymacji znajdują swoje zastosowanie ogólne zasady procedury administracyjnej, jak i odpowiednio przepisy szczegółowe o charakterze gwarancyjnym. Ma to swoje oparcie w zasadach demokratycznego państwa prawa i praworządności wyrażonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w przepisach art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji, które przewidują obowiązek zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej osobom niepełnosprawnym oraz udzielania im, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Skarżący kasacyjnie organ dostrzegając, że orzeczenie, które wskazał wnioskodawca, nie jest jeszcze ostateczne (a co za tym idzie – i prawomocne), skierował do strony wezwanie z dnia [...] listopada 2018 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie do przedłożenia prawomocnego orzeczenia o niepełnosprawności było słuszne, jednak po otrzymaniu od wnioskodawcy pisma wyjaśniającego z dnia [...] listopada 2018 r. organ niezasadnie zdecydował o odmowie wydania przedmiotowej legitymacji. Organ uczynił to przedwcześnie, mimo że miał co najmniej formalne możliwości sprawdzenia, czy wnioskodawca dysponuje już odpowiednim prawomocnym orzeczeniem o niepełnosprawności. W myśl zasad ogólnych postępowania administracyjnego organ powinien w miarę możliwości pomóc wnioskodawcy sprecyzować żądanie, jak i wyznaczyć odpowiedni termin na uzupełnienie jego braków. Skorzystanie z bazy EKSMON, jak i zastosowanie przepisów art. 7 i art. 7b k.p.a. oraz stosowne dopytanie wnioskodawcy w kontekście brzmienia art. 477(9) § 1 k.p.c. pozwoliłoby na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy osoba ta legitymuje się prawomocnym orzeczeniem o niepełnosprawności. Ma rację skarżący kasacyjnie, że osoba niepełnosprawna może w każdej chwili po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia o niepełnosprawności złożyć wniosek o wydanie przedmiotowej legitymacji. Zastosowanie takiej argumentacji i odsyłanie obywatela do ponowienia wniosku nie jest jednak zasadne, w sytuacji gdy przed odmownym rozstrzygnięciem sprawy wydania legitymacji osoby niepełnosprawnej jest możliwość wyjaśnienia, czy wnioskodawca posiada odpowiednie - prawomocne już - orzeczenie o niepełnosprawności. Stoi temu na przeszkodzie również zasada z art. 8 k.p.a., z której wynika obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Warto jeszcze dodać, że podniesiony przez organ argument dotyczący kwestii związanych z przewlekłością postępowania nie jest zasadny. Prawidłowe działanie organu w przedmiotowej sprawie, jeżeli polegałoby na podejmowaniu niezbędnych kroków dla rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela (będącego osobą niepełnosprawną), nie mogłoby w żadnej mierze zostać uznane za zwłokę w załatwieniu sprawy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny końcowo nie uznał zasadności skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – co do treści art. 477(9) § 1 k.p.c. – w swej istocie odpowiadał prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.