I OSK 3222/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2328/18 w sprawie ze skargi O.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2328/18, oddalił skargę O.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia rodzicielskiego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił O.S. świadczenia rodzicielskiego na syna A.S. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że syn wnioskodawczyni urodził się w dniu [...] maja 2016 r., a wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego O.S. złożyła dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r., a więc po upływie 52-tygodniowego terminu wynikającego z art. 17c ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.ś.r.". W konsekwencji złożenia wniosku po terminie określonym powołanym przepisem, wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła O.S. podnosząc, że odmowa przyznania jej prawa do świadczenia rodzicielskiego, w związku z przekroczeniem terminu do złożenia wniosku, jest jawnym bezprawiem i dyskryminacją dziecka. Wskazała, że początkowo wniosek o świadczenie rodzicielskie złożył jej mąż, ponieważ ona, będąc obywatelem Ukrainy i nie mając jeszcze karty pobytu, nie była uprawniona do wystąpienia z takim wnioskiem. Na skutek skargi wniesionej na decyzję organu, która odmownie rozpoznała wniosek jej męża, sprawa była rozstrzygana zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd stanął na stanowisku, że pozbawienie ojca świadczenia, w sytuacji kiedy matce ono nie przysługuje, stanowiłoby dyskryminację i nie realizowałoby celu ustawy. Wobec czego Prezydent W. ponownie rozpoznając sprawę z wniosku męża O.S. wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], którą przyznał I.S. świadczenie rodzicielskie na syna A.S. w kwocie 1000,00 zł miesięcznie, na okres od 19 maja 2016 r. do 15 sierpnia 2016 r. oraz odmówił przyznania tego świadczenia na okres od 16 sierpnia 2016 r. do 18 maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania O.S., zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że zgodnie z art. 17c ust. 3 u.ś.r. świadczenie rodzicielskie przysługuje przez okres 52 tygodni – w przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednym porodzie. Prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się, począwszy od miesiąca urodzenia dziecka, jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego został złożony w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia dziecka. W przypadku złożenia wniosku po terminie, nie później jednak niż we wskazanym okresie 52 tygodni, prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (art. 24 ust. 9 u.ś.r.). Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie skarżąca wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego złożyła dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r., a więc po upływie okresu 52 tygodni, na jaki może być przyznane to świadczenie. Natomiast prawo do złożenia wniosku uzyskała już w dniu [...] sierpnia 2016 r., tj. z chwilą otrzymania karty pobytu Nr [...] z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Skarżąca z prawa tego jednak nie skorzystała, oczekując na rozpoznanie złożonego wcześniej wniosku jej męża o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. Przy czym gdyby skarżąca złożyła w sierpniu 2016 r. wniosek o ustalenie świadczenia rodzicielskiego na syna, nie oznaczałoby to automatycznie przyznania tego świadczenia, bowiem organ zawiesiłby postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie wniosku I. S., ale zostałby zachowany ustawowy termin do jego złożenia. Wobec tego, w ocenie Kolegium, argumenty podniesione w odwołaniu nie mogą być uwzględnione w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosła O.S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżąca w dniu [...] maja 2016 r. urodziła syna A.S., a wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego z tego tytułu złożyła w dniu [...] sierpnia 2018 r., a więc już po upływie okresu, o którym mowa w art. 17c ust. 3 u.ś.r. Sąd zwrócił uwagę, że termin określony w ww. przepisie ma charakter materialnoprawny, co skutkuje tym, iż po jego upływie uprawnienie do świadczenia rodzicielskiego wygasa. Terminy prawa materialnego nie podlegają bowiem modyfikacji przez organ i z tego względu niedopuszczalne jest ich przywrócenie. Jednocześnie z uwagi na charakter omawianego terminu, przyczyna niezłożenia wniosku w terminie jest bez znaczenia. Sąd I instancji stwierdził nadto, że wykładnia historyczna również potwierdza wolę ograniczenia przez ustawodawcę okresu, w jakim może być wypłacane świadczenie rodzicielskie. Uzasadnienie projektu ustawy, a zwłaszcza konstrukcja przepisów intertemporalnych, zakładających objęcie regulacją rodziców, których dzieci urodziły się przed datą wejścia w życie ustawy, ale jedynie na okres 52 tygodni od ich urodzenia. Świadczenie rodzicielskie będzie mogło być pobierane przez 12 miesięcy po urodzeniu dziecka, co do ukończenia przez dziecko 1. roku życia (vide: druk sejmowy nr 3335, Sejm VII kadencji, uzasadnienie s. 5 – 7). Prowadzi to do wniosku, iż celem ustawodawcy była pomoc rodzicom, którym nie przysługuje zasiłek macierzyński, przez pierwsze 52 tygodnie życia dziecka. W ocenie Sądu I instancji, ze względu na to, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie powyższego świadczenia w dniu 1 sierpnia 2018 r., a zatem po okresie pierwszych 52 tygodni życia dziecka, zasiłek rodzicielski skarżącej już się nie należał. W okolicznościach sprawy organy nie miały bowiem możliwości przyznania skarżącej świadczenia rodzicielskiego, gdyż okres, na który ono przysługiwało już upłynął, a nie można przyznać tego świadczenia wstecz. W konsekwencji czego organy nie posiadały możliwości aby uwzględnić ww. wniosek skarżącej i były tym samym zobligowane do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, iż podnoszony przez skarżącą fakt wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia rodzicielskiego przez jej męża oraz długotrwałe postępowanie w sprawie rozpoznaniu tego wniosku, nie mało wpływu na kwestię wystąpienia z takim wnioskiem przez skarżącą. Sprawa wywołana wnioskiem jej męża stanowiła bowiem odrębną sprawę administracyjną pozostającą bez wpływu na możliwość zainicjowania niniejszego postępowania w przez skarżącą z zachowaniem terminu wynikającego z przepisów u.ś.r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca O.S. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie "prawa formalnego" oraz "prawa materialnego" nie wskazując jako naruszonych konkretnych przepisów. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Oceniając zasadność badanej skargi kasacyjnej należy podkreślić wadliwy sposób jej sformułowania, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu efektywną kontrolę zaskarżonego wyroku. Nie ulega wątpliwości, iż do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji oraz precyzyjne wyjaśnienie na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Nadto obowiązkiem autora kasacji jest także uzasadnienie skargi kasacyjnej przedstawiające argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badana skarga kasacyjna pobawiona jest powyższych elementów. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może natomiast we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Jakkolwiek przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem autora kasacji – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jednak jest to możliwe tylko wtedy gdy autor kasacji określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Brak wskazania takich przepisów i podania w czym autor kasacji upatruje ich naruszenia uniemożliwia uznanie skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną. Na marginesie wypada jedynie zaznaczyć, iż przywołany w motywach kasacji art. 17c ust. 1 pkt 2) u.ś.r. pozostaje bez związku z niniejszą sprawą skoro reglamentuje sytuację prawną opiekuna faktycznego dziecka, w rozumieniu tego pojęcia nadanego przez art. 3 pkt 14 u.ś.r., a skarżąca ubiega się o świadczenie rodzicielskie będąc matką dziecka (art. 17c ust. 1 pkt 1 u.ś.r.), zaś jej status w toku postępowania był niezmienny i niekwestionowany. Tym samym w sytuacji skarżącej prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się począwszy od miesiąca urodzenia dziecka (art. 24 ust. 9 in primo u.ś.r.), nie zaś w terminie zastrzeżonym dla opiekuna faktycznego dziecka. Przepisy powyższe zostały zatem przywołane przez autora kasacji nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy. Z kolei przywołane w motywach kasacji przepisy art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 9 K.p.a. zostały – w ocenie autora kasacji – nieuwzględnione z uwagi na przyjęte w kasacji założenie, że "wykładnia celowościowa jest pierwsza przed wykładnią historyczną". Skoro autor kasacji nie wyjaśnia w oparciu o wykładnię jakich przepisów przyjął powyższe założenie, a nadto nie wskazuje w czym przejawiało się w okolicznościach badanej sprawy "nieuwzględnienie" ww. przepisów K.p.a., to nie sposób doszukać się związku tej części uzasadnienia kasacji z okolicznościami niniejszej sprawy. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.