I OSK 323/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 12/13 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmówił przyznania G. P. zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel. Na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji materialnej strony organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na stałe. Jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Nie poszukuje pracy, oświadczył, że nie pozwala mu na to wiek i stan zdrowia. Pełni natomiast funkcję Prezesa Stowarzyszenia B. bez wynagrodzenia. Zdaniem organu, posiada potencjał, który mógłby wykorzystać do wykonywania pracy płatnej, pozwalającej na ekonomiczne usamodzielnienie. Do dochodu G. P. wliczono za miesiąc lipiec 2012r: zasiłek stały w wysokości 444,00 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 30 zł. Łączny dochód za lipiec 2012r wynosił zatem 474,00 zł, natomiast udokumentowane wydatki to opłata za pokój w hotelu w wysokości 620 zł oraz faktura za leki w wysokości 12,40 zł. Należność za pobyt w hotelu do 31 lipca 2012 r. została uregulowana. Podczas przeprowadzania wywiadu wnioskodawca poinformował, że opłata za hotel została uregulowana dzięki otrzymanemu z MOPS wyrównaniu świadczeń. Organ stwierdził, że dochód strony nie przekroczył kryterium dochodowego uprawniającego osobę samotnie gospodarującą do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Ustalono, że wnioskodawca w ramach skierowania MOPS uczęszcza na zajęcia i posiłki w Ośrodku Wsparcia od poniedziałku do piątku. Jest również, właścicielem części kamienicy w L. przy ul. Ł. o powierzchni ponad 100m2 stanowiącej trzy odrębne lokale mieszkalne. Obecnie dwa lokale są wynajęte (na zasadzie umowy najmu do stycznia 2013 jeden i przydziału kwaterunkowego drugi), natomiast trzecie mieszkanie jest puste. Opłaty za wynajem są zajęte przez komornika w związku z zaległymi alimentami na rzecz dzieci. Organ, podniósł, że motywował wnioskodawcę do wykorzystania swoich zasobów mieszkaniowych, oraz do podjęcia negocjacji w sprawie kontraktu socjalnego, ale mimo spotkań z pracownikami socjalnymi nie podjął on negocjacji w tej sprawie. Podczas wywiadów G. P. był informowany, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w sprawie kontraktu ma wpływ ma przyznanie pomocy finansowej. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. zobowiązało G. P. do niezwłocznego podjęcia konstruktywnych rozmów w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego z pracownikiem socjalnym MOPS w K. Zdaniem organu, G. P. nie współpracuje z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K., co w świetle treści art. 11 ust. 2 o pomocy społecznej, uprawniało do odmowy przyznania zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2012 r., utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ wyjaśnił, że celem pomocy społecznej nie jest przejęcie w całości i bezterminowo obowiązku utrzymywania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej (w tym materialnej), ale podejmowanie takich działań, które umożliwią tym osobom przezwyciężenie ich trudnej sytuacji i samodzielne zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, a także integrację ze środowiskiem. Osoby korzystające z pomocy społecznej - w myśl art. 4 ustawy o pomocy społecznej - są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, czego skarżący nie czyni. Organ odwoławczy nie negował, iż G. P. znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, gdyż jedynym jego stałym źródłem dochodu jest zasiłek stały w aktualnej kwocie 444 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 30 zł, niewielki zaś dochód z czynszu najmu dwóch lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku w L. jest zajęty przez komornika na poczet zaległych alimentów należnych synom G. P., jednakże nie może on oczekiwać zaspokajania w całości żądań w formie pieniężnej, przy jednoczesnym braku chęci współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W skardze na powyższą decyzję G. P. zarzucił organowi naruszenie art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1, ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 7 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i wskazał, że G. P. jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych i przynajmniej w jednym z nich mógłby zamieszkać. W tych warunkach nie może być mowy o niezaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Sąd podkreślił, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają, charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie wykazały zasadność odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na dofinansowanie opłat za hotel. Podstawą odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił m.in. art. 11 ust 2 ustawy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że G. P. odmawia podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżący domagał się zawieszenia postępowania w sprawie zawarcia wskazywanego kontraktu. We wcześniejszych pismach skarżący cały czas przesuwał termin spotkania z pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zauważyć również należy, że G. P. uporczywie nie stawiał się na kolejne spotkania z pracownikami pomocy społecznej. Sąd wskazał, że istotą zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Skoro organy ustaliły bezsprzecznie, że skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych w kamienicy w L., a wskutek tego ma potencjalną możliwość w nich zamieszkania, to stwierdzenie przez organy, że nie zaistniała przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, jako jednej z podstawowych potrzeb bytowych, jest oceną trafną. Skarżący podnosi okoliczność, iż budynek w L. jest zdewastowany i nie nadaje się do zamieszkania, ale ten argument jest nieprzekonywujący skoro w budynku tym niewątpliwie mieszkają lokatorzy, poza tym skarżący nie domagał się pomocy finansowej na remont, ale pokrycie opłaty za hotel. Powyższe przesądza o tym, że organy pomocy społecznej władne były w tym przypadku podjąć wobec skarżącego, na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, decyzję negatywną i w sposób wystarczający ją uzasadniły. W ocenie Sądu, organy nie naruszyły też art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez ustalenie, że zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania skarżący żądał, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście zbędne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G. P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1, art. 7 pkt 1,2,3,5,6, art. 8 ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ustawy o pomocy społecznej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że dwa z posiadanych przez skarżącego lokali są wynajęte, zaś czynsze z tych lokali są zajęte przez komornika. Trzeci lokal nie nadaje się do zamieszkania ponieważ jest zagrzybiony i zamieszkiwanie w nim zagraża zdrowiu. Skarżący kasacyjnie wskazał, że od 30 lat mieszka w K. W 2009 r. był na spotkaniu w MOPS, podczas którego zaproponowano mu wyjazd do L., tj. na drugi koniec Polski. W grudniu 2009 r. był ze swoim pełnomocnikiem (emerytowanym radcą prawnym) w MOPS, jednak urzędnicy nie zgodzili się, aby podczas negocjacji był obecny jego pełnomocnik. W dniu [...] maja 2011 r. w MOPS odbyło się 2-godzinne spotkanie odnośnie kontraktu socjalnego jednakże nie przedstawiono mu projektu kontraktu socjalnego. W styczniu 2013 r. skarżący kasacyjnie stawił się w MOPS na negocjacje dotyczące kontraktu socjalnego. Skarżący podkreślił, że w aktach sprawy nie ma kontraktu socjalnego. Zarzucił, że w sprawie nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes skarżącego. Wskazał, że wypełniony kontrakt socjalny został mu przysłany pocztą; miał go podpisać bez negocjacji. . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji była odmowa przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel. Podstawą orzekania w tej sprawie był przede wszystkim art. 39 oraz ze wzglądu na specyfikę analizowanej sprawy art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej jako u.p.s.). W myśl art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w tym m.in. na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania tego świadczenia ma charakter uznaniowy. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w art. 8 powołanej ustawy. Obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej jest współdziałanie w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 2 tej ustawy, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, czy też odmowa zawarcia kontraktu socjalnego lub niedotrzymywanie jego postanowień, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Podkreślenia także wymaga, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na ciągłym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Należy przy tym mieć na względzie to, iż obywatele powinni przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Samo pozostawanie bez pracy i środków do życia, jak utrzymuje skarżący, nie stanowi o obowiązku przyznania mu prawa do wnioskowanej pomocy. Skarżący od wielu lat systematycznie korzysta ze świadczeń socjalnych, właśnie z powodu swojej trudnej sytuacji życiowej. W tych warunkach, brak współpracy strony z pracownikami socjalnymi w celu zawarcia kontraktu socjalnego, trafnie został zakwalifikowany przez organy administracji i Sąd I instancji jako odmowa współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z materiału dowodowego wynika, iż strona nie była zainteresowana proponowanym kontraktem socjalnym, o czym świadczy fakt, iż od 2009 r. pomimo wielokrotnych prób ze strony pracowników socjalnych nie doszło do jakichkolwiek uzgodnień w tym przedmiocie. Skarżący odmawiał przyjęcia proponowanych warunków, przekładał umówione spotkania, bądź się na nie stawiał. Takie zachowanie skarżącego nie tylko wyczerpuje znamiona braku współdziałania, ale również stanowi samodzielną przesłankę do odmowy przyznania świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, iż osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej musi liczyć się z oceną jej sytuacji dokonywaną przez organ pomocy społecznej i nie może ignorować wskazówek udzielanych przez jego pracowników, co do możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Ubiegający się o pomoc nie może utrudniać zawarcia kontraktu socjalnego, z tej tylko przyczyny, iż jego realizacja wiąże się ze zmianą miejsca zamieszkania. Ponadto, na co również wskazuje materiał dokumentacyjny sprawy, skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości, które mogłyby przyczynić się do poprawy jego sytuacji życiowej. Skarżący kasacyjnie legitymuje się prawem własności do trzech lokali mieszkalnych, a tym samym jest w stanie pokonać dotyczące tej kwestii trudności życiowe wykorzystując własne uprawnienia i zasoby, a więc ma możliwość zaspokojenia we własnym zakresie potrzeby mieszkaniowej. Możliwości takiej nie wyklucza fakt, iż dwa z ww. lokali są wynajmowane, a trzeci lokal jest w złym stanie technicznym. Powyższe wywody przesądzają o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 3 ust. 1, art. 7, art. 8 ust.3, art. 11 ust.2 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Przypomnieć również nalezy, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił działanie organów jako pozostające w zgodzie z przepisami ustawy o pomocy społecznej i kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez ten Sąd art. 7, i art. 77 K.p.a. nie mogły więc odnieść oczekiwanego skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.