I OSK 3233/19

Dnia 16 lipca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 329/19 w sprawie ze skargi D. G. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [..] stycznia 2019 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 329/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. G. na postanowienie [.]. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [..] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym postanowieniem [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. odmówił D. G. (dalej skarżąca, wnioskodawczyni) przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty S. z [..] października 2018 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [..] obręb Z. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że wnioskodawczyni jako przyczynę niewniesienia w terminie zażalenia na w/w postanowienie wskazała okoliczność, iż przez ponad dwa tygodnie nie przebywała pod adresem zamieszkania ([..]) z uwagi na konieczność opieki nad wnukami w K. W rozpatrywanej sprawie postanowienie Starosty S. zostało doręczone wnioskodawczyni poprzez wskazane w art. 44 K.p.a. doręczenie zastępcze. Ponieważ pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej zostało dokonane 5 października 2018 r., 14 dniowy okres w którym mogło ono zostać odebrane upłynął 19 października 2018 r. Tą datę należy zatem uznać za datę dokonania doręczenia postanowienia Starosty S. Siedmiodniowy ustawowy termin na wniesienie zażalenia na to postanowienie upływał więc 26 października 2018 r. Wnioskodawczyni dowiedziała się o wydaniu postanowienia 24 października 2018 r., kiedy w siedzibie Starostwa Powiatowego w S. odebrała jego dodatkowy egzemplarz. Okoliczność ta nie zmienia jednak faktu, iż formalne doręczenie jej postanowienia nastąpiło 19 października 2018 r., a odbiór dodatkowego egzemplarza należy traktować wyłącznie w kategoriach informacyjnych. W świetle przedstawionych okoliczności uchybienie przez wnioskodawczynię terminowi do wniesienia zażalenia nie może zostać uznane za niezawinione. Wskazane przez nią okoliczności nie uniemożliwiały bowiem wniesienie go w terminie. Fakt niemożności osobistego odbioru korespondencji nie wpływa bowiem na możliwość terminowego wniesienia zażalenia. Po pierwsze bowiem to na stronie ciąży obowiązek informowania organu o miejscu swojego pobytu, tak aby umożliwić skuteczny odbiór osobisty korespondencji, w przeciwnym zaś wypadku może dojść do skutecznego doręczenia zastępczego. Doręczenie takie nie powoduje zawieszenia terminu do dokonania czynności procesowej. Po drugie, w dacie w której wnioskodawczyni dowiedziała się o skutecznym doręczeniu zastępczym (24.10.2018 r.) termin na wniesienie zażalenia (26.10.2018 r.) jeszcze nie upłynął. Pomimo to wnioskodawczyni nie złożyła zażalenia w terminie, nadając je na poczcie dopiero 29.10.2018 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który skargę oddalił. Sąd stwierdził, że postanowienie Starosty S. z dnia [..] października 2018 r. zostało doręczone D. G. na podstawie art. 44 K.p.a. Nie ulegało wątpliwości, że wymagania formalne awizowanego doręczenia zostały spełnione, o czym świadczy treść koperty zawierającej postanowienie i dołączonego do niej zwrotnego potwierdzenia odbioru. Dowodzą one dwukrotnego awiza, tj. pozostawienia informacji o przesyłce w skrzynce pocztowej adresata i bezskutecznego upływu czternastu dni awizowania prawidłowo wykonanego. Zatem doręczenie należało uznać za dokonane w dniu 19 października 2018 r. Od tego momentu zaczął biec siedmiodniowy termin na złożenie zażalenia, a za jego ostatni dzień należało przyjąć 26 października 2018 r. Bez wątpienia skarżąca w tym terminie nie złożyła zażalenia. Okoliczności prawidłowego doręczenia nie zmienia fakt, że skarżąca w dniu 24 października 2018 r. pojawiła się w siedzibie Starostwa Powiatowego w S., gdzie poinformowała, iż nie przebywała pod adresem [..] przez ponad dwa tygodnie ze względu na konieczność opieki nad pozostającymi w K. wnukami, zapoznała się z aktami sprawy, a także został jej z nich wydany dodatkowy egzemplarz postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [..] października 2018 r. Bowiem w niniejszej sprawie zgodnie z kodeksową zasadą oficjalności doręczeń, za jedyną prawidłową datę doręczenia postanowienia należy uznać 19 października 2018 r. Z akt przedmiotowej sprawy bezsprzecznie wynika, że skarżąca w dniu 29 października 2018 r. nadała w placówce pocztowej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [.]. października 2018 r. (opatrzony datą 26.10.2018 r.), jednocześnie wskazując, iż składa zażalenie na to postanowienie. Wniosek o przywrócenie terminu skarżąca umotywowała tym, że nie przebywała pod adresem [..] przez ponad dwa tygodnie ze względu na konieczność opieki nad pozostającymi w K. wnukami. Sąd wskazał, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Skoro skarżąca była świadoma, że na pewien czas będzie przebywała poza miejscem zamieszkania, mogła poinformować organ o tym, aby czasowo kierował korespondencje pod inny adres. Nie budziło wątpliwości, że organ pierwszej instancji doręczył wydane przez siebie postanowienie na prawidłowy adres skarżącej, podany przez nią jako adres do korespondencji. Bez znaczenia był przy tym fakt, że skarżąca czasowo pod tym adresem nie przebywała, ani że w czasie próby doręczenia znajdowała się w K., gdzie opiekowała się wnukami. Wskazując adres do doręczeń na potrzeby prowadzonego postępowania skarżąca oświadczyła tym samym, że jest to adres, pod który organ winien kierować wszelką korespondencję. Faktyczna zmiana tego adresu wymagała zaś od strony poinformowania organu, gdyż w razie zaniedbania tego obowiązku doręczanie pism pod dotychczasowy adres było w świetle prawa w pełni skuteczne (art. 41 k.p.a.). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości i zarzucając mu: 1) Naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo wydania przez organ zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. polegającym na przyjęciu, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w niezachowaniu terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z [..] października 2018 r. , co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że nie zachodziły przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, 2) Art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo wydania przez organ zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 9 k.p.a. z uwagi na naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co miało miejsce przez zaniechanie poinformowania skarżącej o skutkach niepodjęcia przez nią korespondencji w terminie, tj. o uznaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania za prawidłowo doręczone w dniu 19 października 2018 r. i zaniechaniu poinformowania strony o właściwym terminie wniesienia zażalenia. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca wyjaśniła w toku postępowania, że jej wyjazd był nagły i nieplanowany. Nie miała możliwości ustalenia, jak długo nie będzie przebywać poza miejscem zamieszkania. Nie miała również zaufanej osoby, której mogłaby powierzyć czuwanie nad odbiorem kierowanej do niej korespondencji. Osobiście stawiła się w Starostwie Powiatowym w S. celem ustalenia stanu postępowania. W toku postępowania skarżąca była wielokrotnie zawiadamiana o konieczności jego przedłużenia. Nie przewidywała i nie mogła przewidzieć, że w okresie jej nieobecności zostanie wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skarżąca cały czas działała w przekonaniu, że termin na wniesienie zażalenia biegnie od dnia faktycznego doręczenia postanowienia za pośrednictwem Starosty S., co w jej przypadku miało miejsce 24 października 2018 r. Jedynie z ostrożności skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Obu czynności dokonała w terminie 7 dniowym od dnia osobistego odbioru postanowienia – bowiem to termin 24 października 2018 r. uznała jako ten, od którego należy liczyć do podjęcia czynności w sprawie. Odbierając egzemplarze postanowienia nie miała świadomości, że czynność ta ma charakter wyłącznie informacyjny. Biorąc pod uwagę pouczenie, które znajdowało się w treści postanowienia Starosty S., tj. informacja, że "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronom przysługuje zażalenie do [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia za pośrednictwem Starosty S." skarżąca miała prawo uważać, że termin rozpoczyna swój bieg od momentu kiedy otrzymała postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym możliwe jest po spełnieniu łącznie następujących przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a.: wniesienie w terminie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu podania o przywrócenie terminu, uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu i dopełnienie czynności dla której określony był termin (tj. w niniejszej sprawie wniesienie zażalenia od postanowienia Starosty S. z [..] października 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania). Obowiązkiem osoby ubiegającej się o przywrócenie terminu jest uwiarygodnienie istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Udowodnienie jest procesem dającym pewność co do danej okoliczności. Uprawdopodobnienie, jako takie nie daje tej pewności, lecz tylko wiarygodność o określonym fakcie, istotnym z punktu widzenia danego problemu. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jakakolwiek postać niedbalstwa strony wyklucza przywrócenie terminu, zaś o braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (postanowienie NSA z 11.1.2012 r., I GZ 232/11, www.cbosa). Przeszkoda taka ma zwykle nagły charakter i nie można przezwyciężyć jej nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inna osobą. Nawet zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Przy ocenie stopnia winy lub jej braku należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie danej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu działań mających na celu zabezpieczenie dotrzymania terminu (por. post. NSA z 19.12.2013 r., II GZ 752/13, www.cbosa). Dłuższe przebywanie poza miejscem zamieszkania nie uzasadnia przywrócenia uchybionego terminu. Strona należycie dbająca o swoje interesy, planując dłuższy pobyt poza miejscem swojego zamieszkania, powinna wskazać organowi inny adres do korespondencji bądź ustanowić pełnomocnika (procesowego lub do doręczeń), aby w ten sposób zapobiec niekorzystnym skutkom w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 2295/11, www.cbosa). Strona powinna tym samym przewidzieć możliwość doręczenia jej przez organ korespondencji w czasie swojej nieobecności spowodowanej wyjazdem i zabezpieczyć możliwość jej odbioru. Nie przewidzenie takiej możliwości oraz nie podjęcie działań umożliwiających odbiór korespondencji świadczy o niedbalstwie skarżącej kasacyjnie. Brak winy w uchybieniu terminu przyjąć bowiem można tylko wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym życiem, zdrowiem lub nie narażając siebie lub innych na poważne straty majątkowe. Brak jest po stronie skarżącej zachowań, które mogłyby świadczyć o podjęciu przez nią jakichkolwiek działań nakierowanych na zabezpieczenie swoich interesów na czas wyjazdu, a tym bardziej brak jest wskazania i uwiarygodnienia przez nią wystąpienia zagrożeń, które uniemożliwiły jej odbiór korespondencji osobiście w miejscu pobytu lub przez jej pełnomocnika. Skarżąca kasacyjnie miała świadomość toczącego się postępowania administracyjnego, a zatem powinna również przewidywać, że organ przed którym toczy się postępowanie może skierować do niej – jako do strony postępowania – orzeczenie w toczącej się sprawie. W toku postępowania administracyjnego skarżąca została poinformowana o konieczności każdorazowego informowania organu o zmianie miejsca zamieszkania bądź miejsca doręczania korespondencji w sprawie. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby skarżąca podjęła działania mające umożliwić jej odbiór korespondencji w czasie swojej długotrwałej nieobecności w miejscu zamieszkania i zabezpieczyć ją przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu procesowego. Skarżąca kasacyjnie opuściła miejsce swojego zamieszkania na kilka tygodni nie zabezpieczając swoich interesów w jakikolwiek sposób przed wyjazdem. Nawet jeśli wyjazd ten był nagły i nieplanowany, to z informacji wskazanych przez skarżącą nie wynika, aby po przyjeździe do K. nie miała ona możliwości poinformowania organu o miejscu czasowego pobytu w K. O braku winy w uchybieniu terminu nie może świadczyć osobiste stawienie się skarżącej kasacyjnie w siedzibie organu 24 października 2018 r. i odbiór dodatkowego egzemplarza postanowienia. Zgodnie z art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Postanowienie w przedmiocie zawieszenia zostało doręczone skarżącej w trybie art. 44 k.p.a., tj. w trybie tzw. doręczenia zastępczego stwarzającego domniemanie doręczenia. Skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów, które obalałyby to domniemanie i podważałyby skuteczność doręczenia jej postanowienia w tym trybie. Treść art. 44 § 4 k.p.a. nie budzi wątpliwości, że skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia zażalenia należy wiązać z upływem 14 dni od dnia pozostawienia w skrzynce odbiorczej skarżącej pierwszego awizo, nie zaś z wydaniem skarżącej dodatkowego egzemplarza postanowienia w siedzibie organu w dniu 24 października 2018 r. To ostatnie zdarzenie miało bowiem wyłącznie informacyjny charakter i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń w postępowaniu administracyjnym w żaden sposób nie wpływało na bieg terminu do wniesienia zażalenia. Nie sposób uznać tym samym, aby organ naruszył przepisy art. 58 § 1 i 2 k.p.a. i art. 59 § 2 k.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów powołanych w ramach zarzutów kasacyjnych. Ocena działań organu nie wskazuje również, aby wprowadził on skarżącą w błąd, bądź by jego działanie mogło osłabić zaufanie do organów administracji publicznej. Tym samym zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 9 § 1 k.p.a. nie mógł okazać się słuszny. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.