I OSK 326/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1008/07 w sprawie ze skargi C. S. i W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1008/07, oddalił skargę C. S. i W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. C. i W. małżonkowie S. skierowali do Prezydenta Miasta Ostrołęki wniosek o przyznanie dla ich syna W. S. na terenie miasta działki budowlanej, za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość W. S., której dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Prezydent Miasta Ostrołęki w odpowiedzi udzielonej w pismach z dnia [...] stycznia 2007 r. i z dnia [...] marca 2007 r. wyjaśnił powody, dla których wniosek wyżej wymienionych nie mógł być rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej. Następnie małżonkowie S. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce pismo z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatytułowane "odwołanie od rozstrzygnięcia wydanego przez Prezydenta Miasta Ostrołęki nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r." uzupełnionego rozstrzygnięciem nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., w którym poinformowali, że są z nich niezadowoleni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania, gdyż w sprawie rozstrzygnięcie w postaci decyzji nie zapadło. Pism Prezydenta Miasta Ostrołęki nie można traktować jako aktów administracyjnych, rozstrzygających sprawę co do istoty i to nie tylko dlatego, że nie spełniają one wymogów formalnych decyzji z art. 107 K.p.a. ale również dlatego, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym żaden przepis prawa materialnego nie daje jednostkom samorządu terytorialnego podstaw do nieodpłatnego i bezprzetargowego przydzielania nieruchomości gruntowych w formie decyzji. Zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zbywanie nieruchomości gruntowych następuje w formie cywilnoprawnej. Zatem żądania małżonków S. nie mogły być rozpoznane w formie decyzji administracyjnej, a zatem brak jest przedmiotu zaskarżenia. Z tego względu w oparciu o przepis art. 134 K.p.a. uznano, iż odwołanie w tej sprawie jest niedopuszczalne. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi małżonków S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jego uchylenie wskazując, iż ich zdaniem organ powinien załatwić sprawę w formie decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku podał, iż z akt administracyjnych wynika, że decyzją Prezydenta Ostrołęki z dnia [...] stycznia 1982 r. nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżącego W. S., położona w Ostrołęce przy ul. [...] przeszła na własność Skarbu Państwa za odszkodowaniem w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Zgodnie z art. 8 i 9 tej ustawy, właściciele nieruchomości wchodzących w skład terenu budowlanego mieli prawo zachowania dla siebie i dorosłych dzieci, na własność wskazanej przez siebie jednej działki pod budownictwo jednorodzinne. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych decyzji wynika, iż skarżący oraz dwoje ich pełnoletnich dzieci z tego uprawnienia skorzystali. W tym czasie ich syn W. był niepełnoletni, a więc nie było podstaw prawnych do przyznania mu nieruchomości. Powołana wyżej ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. utraciła moc w dniu 1 stycznia 1985 r. Natomiast w obecnie obowiązującym stanie prawnym gospodarowanie nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie przewidują nieodpłatnego zbywania tych nieruchomości na rzecz osób fizycznych w drodze decyzji administracyjnej. Określa ona co do zasady sposoby nabywania nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew stanowisku skarżących, pisma Prezydenta Miasta Ostrołęki nie mogły być decyzjami administracyjnymi, skoro nie dotyczyły indywidualnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji. A zatem skoro w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna (jej wydanie było niedopuszczalne) to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, wobec braku przedmiotu zaskarżenia prawidłowo uznało, iż odwołanie skarżących jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła C. S., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego pominięcie przy wydawaniu wyroku. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, iż pisma Prezydenta Miasta Ostrołęki, a zwłaszcza pismo z dnia [...] stycznia 2007 r. powinny być uznane za decyzje administracyjne. Były bowiem władczym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach w indywidualnej sprawie osoby fizycznej. Zdaniem skarżącej skoro organ administracji nie wydał decyzji administracyjnej, to brak ten powinien zostać wyeliminowany przez Sąd pierwszej instancji w trybie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto autor skargi kasacyjnej uważa, że ocena zasadności wniosku skarżącej nie powinna być dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, skoro zdarzenia będące podstawą faktyczną jej żądania miały miejsce w czasie obowiązywania ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego wyroku z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez skarżącą C. S. skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a sposób sformułowania przez jej autora zarzutu wskazuje na niezrozumienie przez niego wymagań związanych z poprawnym procesowo konstruowaniem tego środka odwoławczego. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – przepisu art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten może mieć jednak zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy skarga zostanie uwzględniona na podstawie art. 145-148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ma natomiast zastosowania w przypadku, gdy Sąd skargę oddala. Jednakże uszło uwadze autorowi skargi kasacyjnej, iż w tej sprawie przepis art. 135 P.p.s.a. nie mógłby być w ogóle zastosowany nawet w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji znalazł podstawy do uwzględnienia skargi, albowiem przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce stwierdzające niedopuszczalność odwołania, natomiast nie było innych aktów i czynności podjętych w granicach tej sprawy, do których wskazany przepis mógłby on być zastosowany. Brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej skutkował tym, że Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.