I OSK 3271/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1147/17 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1147/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. M. K. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o rozgraniczenie nieruchomości rolnej stanowiącej jej własność, oznaczonej nr [...], położonej w [...], gm. [...], zapisanej w dwóch księgach wieczystych Sądu Rejonowego [...] w [...] o nr [...] i [...], a mianowicie granicy dzielącej działkę nr [...] z działką nr [...] zapisaną jednocześnie w księdze wieczystej SR [...] w [...] o nr [...] poprzez ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm., dalej "P.g.k."). Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w oparciu o art. 61a § 1 w zw. z art. 123 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] ten sam obręb. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie może być wszczęte postępowanie, ponieważ między stronami jest spór o własność. W tej sytuacji przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości możliwe jest jedynie na drodze sądowej, w ramach procesu o własność nieruchomości albo wydanie nieruchomości lub jej części, jeżeli sąd uzna, że ustalenie przebiegu granic jest potrzebne dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Nadto skarżąca nie wnosi o ustalenie przebiegu granic sąsiadujących ze sobą nieruchomości zgodnie z art. 29 ust. 1 P.g.k., a dąży do rozstrzygnięcia sporu co do pokrywania się granic działek 17 i 7/6. Podał, że prawomocny jest wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział II Cywilny z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt [...] o uzgodnienie treści KW i wydanie, który zmienił wyrok Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt [...], w ten sposób, że oddalono powództwo skarżącej o uzgodnienie treści KW i wydanie, ponieważ M. K. nie wykazała istnienia niezgodności stanu prawnego KW nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Bezpośrednio z przedmiotową sprawą powiązana jest sprawa podziału działki nr [...] obr. [...] zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2015 r., nr [...], w której M. K. wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2016 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z [...] września 2015 r. w przedmiocie podziału nieruchomości, a SKO w [...] decyzją z [...] września 2016 r. [...] utrzymało ją w mocy wskazując, że ze zgromadzonych dokumentów w żaden sposób nie wynika, że M. K. przysługuje prawo własności do ww. nieruchomości. SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wywodząc, że istotą rozgraniczenia nieruchomości jest ustalenie przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami w celu ustalenia zasięgu prawa własności właścicieli tych nieruchomości. Podkreśliło, że przedmiotem rozgraniczenia są nieruchomości, a więc rozgraniczenie następuje w celu ustalenia granic pomiędzy nieruchomościami, a nie działkami ewidencyjnymi. Tym samym przedmiotem rozgraniczenia mogą być wyłącznie nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym, zaś postępowanie toczy się pomiędzy podmiotami prawa własności istniejącego na nieruchomości, które to osoby są stronami postępowania rozgraniczeniowego i których prawo nie jest kwestionowane. Z dostępnych organom dokumentów nie wynika, aby M. K. dysponowała niekwestionowanym prawem własności do będącej przedmiotem postępowania nieruchomości. Skoro skarżąca wg stanu aktualnego w momencie orzekania, nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, nie ma interesu prawnego, który mógłby być zaspokojony w niniejszym postępowaniu, a tym samym nie posiada przymiotu strony, mogącej skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie M. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarzuciła mu naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne wskazanie, że nie można jej przypisać charakteru strony oraz art. 29 – 34 P.g.k. poprzez pominięcie konieczności ich zastosowania. Podanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu, na kanwie przytoczonej treści przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że rozstrzygnięcia organów są prawidłowe, bowiem w sprawie wystąpiła zarówno "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie objętym żądaniem wniosku oraz żądanie wszczęcia złożyła osoba niebędąca stroną. Wyjaśnił, że wynikający z art. 30 ust. 4 P.g.k. obowiązek wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zbadania m.in., czy zachodzą do tego podstawy oraz, czy osobie składającej wniosek przysługuje przymiot strony. Skarżąca, wnosząc o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] i działki nr [...], której zapisanymi właścicielami są P. B. i E. B., swoje prawo własności do działki nr [...] wywodziła z następstwa prawnego po dziadku T. W., któremu w 1946 r. aktem nadania ziemi nadano działkę nr [...] i [...]. Sąd Okręgowy w [...] w sprawie sygn. akt [...] oddalił w tym zakresie powództwo skarżącej, wskazując, że brak jest wystarczającej podstawy dowodowej dla ustalenia, że działka nr [...] ujawniona w KW nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości stanowiącej własność P. i E. B. jest – jeśli chodzi o obszar powierzchni ziemskiej – tożsama z dawną działką nr [...]. Potwierdzenia w materiale dowodowym nie znalazło również twierdzenie skarżącej, że jest właścicielem działki nr [...] mającej KW nr [...]. Powyższe okoliczności nie pozwalają na przyjęcie za prawdziwych twierdzeń skarżącej, że jest właścicielem, czy użytkownikiem wieczystym działki nr [...] i tym samym ma interes prawny w ustaleniu granic pomiędzy działkami [...] i działką nr [...]. Sąd wyjaśnił również, że w trybie art. 29 ust. 2 P.g.k. dokonać można jedynie rozgraniczenia konkretnej nieruchomości z przyległymi do niej nieruchomościami lub innymi gruntami. Musi zatem istnieć spór co do przebiegu granicy lub punktów granicznych pomiędzy przyległymi nieruchomościami. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma sporu co do przebiegu granicy między działką [...] i działką [...], ponieważ pomiędzy tak oznaczonymi działkami na chwilę obecną nie ma granicy. Od powyższego wyroku M. K. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 29 ust. 1 P.g.k. poprzez błędną wykładnię skutkującą wadliwą interpretacją pojęcia "rozgraniczenie nieruchomości", albowiem z rozgraniczeniem nieruchomości możemy spotkać się zasadniczo w dwóch przypadkach – gdy granice danej nieruchomości nie są w ogóle wytyczone lub, gdy granice istniejące do tej pory stały się sporne, a co za tym idzie skutkujące brakiem ustalenia, że rozgraniczenie prowadzi także do ustalenia zasięgu danych nieruchomości, jak też i do urzędowego potwierdzenia przebiegu granic; 2) art. 29 ust. 2 P.g.k. poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie, albowiem postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone dla nieruchomości skarżącej służyć ma ustaleniu przebiegu granic obu działek ([...] i [...]) dla ustalenia, czy i ewentualnie w jakim zakresie pokrywają się granice i powierzchnie obu działek, a fakt, że nieruchomości te "nakładają się na siebie" w zakresie pozostającym do ustalenia przez organ nie pozbawia strony prawa do skorzystania z procedury rozgraniczenia, która w myśl tego przepisu nie jest zarezerwowana dla przylegających do siebie działek, lecz obejmuje również nieruchomości nakładające się na siebie nawzajem, czego Sąd błędnie nie wyinterpretował z ww. przepisu; II. przepisów prawa procesowego, mający istotny wpływ na wynik postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy polegającego na niestwierdzeniu naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa materialnego w zakresie wskazanym w pkt I niniejszej skargi; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i niestwierdzenie naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów procedury obejmujących wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy skarżąca jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...], zapisanej w KW pod nr [...], której własności nikt i w żadnym postępowaniu M. K. nie pozbawił, a nadto wpisy w KW rodzą domniemanie prawne istnienia praw w KW ujawnionych, a co za tym idzie, skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania; 3) art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 4 P.g.k. poprzez niestwierdzenie ich błędnej wykładni skutkującej ustaleniem błędnej podstawy prawnej wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy przepis art. 30 P.g.k. ani żaden inny nie wskazuje literalnie na dopuszczalność wydania postanowienia w tym przedmiocie; 4) art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 P.g.k. poprzez niestwierdzenie błędności ich zastosowania, a w konsekwencji nieprzekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia właściwemu sądowi powszechnemu. W oparciu o powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, nie zgadzając się z zarzutem naruszenia przez Sąd prawa procesowego, tj. art. 61a w zw. z art. 28 k.p.a. oraz prawa materialnego – art. 29 ust. 1 i 2 P.g.k. wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się do przedmiotu sporu niniejszej sprawy, który dotyczył kwestii, czy stroną postępowania o rozgraniczenie nieruchomości może być osoba, której tytuł własności do nieruchomości jest kwestionowany. Według stanu aktualnego w momencie orzekania skarżąca nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, zatem nie ma interesu prawnego, który mógłby być zaspokojony w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania w skardze kasacyjnej, wskazano na art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61a i 28 k.p.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie był przez Sąd I instancji oddalający skargę, stosowany. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 151 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło też do naruszenia art. 61a i 28 k.p.a. przez Sąd I instancji. Trafnie bowiem przyjął ten Sąd, że zastosowanie przepisu art. 61a k.p.a. umożliwiającego wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, może mieć miejsce po dokonaniu wstępnych czynności, w wyniku których zostanie ustalone, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie legitymuje się interesem prawnym. Ta okoliczność została dostatecznie ustalona przez organ i uzasadniona przez WSA w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia art. 30 ust. 4 prawa geodezyjnego i kartograficznego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że stanowi on podstawę do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Brak jest podstaw, aby przyjmować w tym przypadku wyłącznie literalną wykładnię wspomnianego przepisu i uznawać, że organ może jedynie wydać postanowienie o wszczęciu postanowienia o rozgraniczeniu nieruchomości. Istota tego przepisu sprowadza się bowiem do wskazania, że na postanowienie o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie przysługuje zażalenie. Za bezzasadny uznać też trzeba zarzut, że organy miały obowiązek przekazać z urzędu postępowanie do rozpatrzenia właściwemu sądowi powszechnemu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów w żaden sposób nie wynika, że M. K. przysługuje prawo własności działki nr [...] ani też działki nr [...]. Prawomocny jest wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział II Cywilny z dnia [...] maja 2014 r. (sygn. akt [...]) o uzgodnienie treści księgi wieczystej i wydanie nieruchomości, w którym to Sąd oddalił pozew skarżącej. W wyroku wskazano, że powódka nie wykazała istnienia niezgodności stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Trafnie stwierdził WSA w Poznaniu, że podmiotami posiadającymi interes prawny w przypadku postępowania rozgraniczeniowego i tym samym legitymowanymi do wystąpienia z takim wnioskiem są osoby, które mają niewątpliwy tytuł prawny do nieruchomości. Jak już zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, w zgromadzonym materiale dowodowym nie ma dowodów, że skarżąca jest właścicielem działki nr [...] położonej w [...]. Sąd I instancji wyczerpująco uzasadnił brak interesu prawnego skarżącej, aby mogła skutecznie wystąpić o wszczęcie i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.