I OSK 3285/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 367/19 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia16 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi P. W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2019 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] stycznia 2019 r., którą orzeczono o odmowie przyznania policjantowi P. W. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2018 rok. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w B. zaskarżając rozstrzygnięcie w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1. art. 91 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U z 2019 r. poz. 161) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. - przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż decyzja w przedmiocie przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny i potwierdza wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek; 2. § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U z 2014 r. poz.192) w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i art.135 p.p.s.a. - przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wniosek funkcjonariusza (wraz z oświadczeniem mieszkaniowym) warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Ponadto, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego organ Policji przyznaje funkcjonariuszowi w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który uznał, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, wydana na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Ze stanowiskiem takim należy się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy uznać, że Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał na uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 podkreślając, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem w przypadku decyzji deklaratoryjnych stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego. Słusznie przeto konkludował Sąd Wojewódzki, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji. Zresztą kwestia charakteru (konstytutywnego bądź deklaratoryjnego) decyzji wydawanej na podstawie ww. przepisu była wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Aktualna linia orzecznicza wskazuje zaś jednolicie na deklaratoryjny charakter takiej decyzji, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1294/14; 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1132/16; 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2206/16; 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1217/18; 31 stycznia 2019 r., sygn. akt 2046/18; 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 91 ust. 1 umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm. Z regulacji tych wynika zaś, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo równoważnika pieniężnego za zajmowany lokal mieszkalny, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje", oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., na którego przepis § 3 ust. 2 powołuje się autor skargi kasacyjnej, wydane zostało z upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 ust. 2 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą będą przepisy ustawy o Policji. Jak już wyżej wspomniano, decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Z poglądem skarżącego kasacyjnie, że datą graniczną, do której organ decyzyjny może sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego oraz, że w przypadku równoważnika nie obowiązują przepisy o przedawnieniu roszczeń, nie można się zgodzić. Pogląd ten opiera się na błędnym założeniu. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Tym samym zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 91 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust.2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.