I OSK 329/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 717/17 w sprawie ze skargi P. T. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 10 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby postanawia: umorzyć postępowanie z wniosku Związku Zawodowego Celnicy [...] z siedzibą w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika POSTANOWIENIE Dnia 27 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 717/17 w sprawie ze skargi P. T. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wnioskiem złożonym w dniu 26 lutego 2018 r. Związek Zawodowy Celnicy [...], w oparciu o art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zwrócił się o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się w sprawie ze skargi kasacyjnej P. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 717/17 w sprawie ze skargi P. T. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 10 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 20 grudnia 2017 r. uwzględnił wniosek Związku Zawodowego Celnicy [...] i na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Postanowienie to nadal wywołuje skutki prawne, a wnioskodawca zachowuje swój status również na obecnym etapie postępowania. W tej sytuacji niniejsze postępowanie wpadkowe w sprawie dopuszczenia Związku Zawodowego Celnicy [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika okazało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 717/17 odrzucił skargę P. T. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 10 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Postanowienie powyższe wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 10 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przedstawił P. T., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm. – dalej jako "przepisy wprowadzające"), pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia. Przedstawioną propozycję P.T. przyjęła. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. T. zakwestionowała złożoną jej propozycję pracy jako czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a"). Wniosła o uznanie, że propozycja jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Zarzuciła brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisów wprowadzających, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej jako: "ustawa o KAS") poprzez faktyczne zwolnienie skarżącej ze służby mimo braku wskazanych tam przesłanek. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 9 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę P. T. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta, a zatem zgodnie z art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających, stosunek służby uległ przekształceniu w stosunek pracy. Ponadto Sąd stanął na stanowisku, że regulacja wynikająca z art. 277 ustawy o KAS stanowi generalną zasadę właściwości sądów powszechnych do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Właściwość sądów administracyjnych jest wyjątkiem, który został określony w art. 276 ust. 1-3 i 6 ustawy o KAS i dotyczy spraw w których wydano decyzję. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest decyzja. W ocenie WSA w Gdańsku zaskarżona propozycja stanowi akt woli, a nie władzy (swego rodzaju ofertę) organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie ma obowiązku określonego zachowania się w tej sytuacji. Może bowiem propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Wbrew zatem treści skargi propozycja zatrudnienia nie stanowi czynności z zakresu administracji dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie jest także decyzją zaliczoną przez ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej P. T., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2017 r. w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też, że nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, 2. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości przedłożona propozycja dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Przedłożona propozycja kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza ponieważ: przyjęcie propozycji pracy powoduję utratę statusu funkcjonariusza, a odmowa przyjęcia propozycji pracy powoduje utratę statusu funkcjonariusza, 3. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 i art. 3 §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności oraz poprzez brak dostrzeżenia: • naruszenia art. 77 § 1 i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie poprze nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy a nie służby oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu; • naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie aktu administracyjnego - mianowania do służby; • naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; • naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu; • naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego; W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie, bowiem zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co mogłoby stanowić podstawę jego uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania w przypadkach wymienionych w art. 183 § 2, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia istnienia kognicji sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszom celnym na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Kognicję sądu administracyjnego wyznacza art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego. Dla potrzeb niniejszej sprawy należy rozważyć, czy pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia można zaskarżyć do sądu administracyjnego, jako akt lub czynność albo decyzję, czyli na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być decyzje administracyjne. Decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. Jednakże z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę" - vide uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 października 1998 r., pub. OPS 6/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 3 i uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 listopada 1999 r., pub. OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54). Z kolei w świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami, a mianowicie: 1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; 2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016 , J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011) . Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa, zgodnie z ustawą, to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 przepisów wprowadzających. Zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Stosownie do art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej, według której propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, należy rozważyć czym jest w istocie owa propozycja i czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze następujące okoliczności : 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, o której mowa w art. 1, wygasają: 1. z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2. po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Rozważając przedstawione wyżej zagadnienie związane z charakterem propozycji Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. W kontekście powyższych rozważań brak jest podstaw do przyjęcia, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających jest decyzją administracyjną. Przede wszystkim dlatego, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi władczego rozstrzygnięcia. Jest to pismo proponujące funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia i to od niego zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie przepisów wprowadzających propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. W konsekwencji uznać należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. Stwierdzenie natomiast podstawy do odrzucenia skargi z powodu braku drogi sądowoadministracyjnej czyniło niemożliwym merytoryczne jej rozpoznanie. Również ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności środka zaskarżenia. Wskazać należy, że po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi skarżąca jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowanie o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania Artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju - może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche p-ko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację Artykułu 6 ust. 1 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, nie mającego podstawy prawnej w danym Państwie. Za niezrozumiały uznać należy podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc zatem pod uwagę przedmiot niniejszego postępowania stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma odniesienia do niniejszej sprawy. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.