I OSK 33/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Tarno Sędziowie NSA Iwona Bogucka (spr.) del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 840/15 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na natychmiastowe zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 840/15, oddalił skargę I. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na natychmiastowe zajęcie nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Spółka Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w K. wystąpiła do Starosty Mińskiego o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] na działkach nr 79 i 96 w miejscowości R. oraz na działce nr 1 w miejscowości Ł., gm. J., zobowiązanie każdoczesnego właściciela nieruchomości do powstrzymywania się od jakichkolwiek działań w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej, a także o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. Starosta Miński decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm. – dalej "u.g.n.") ograniczył sposób korzystania z opisanych nieruchomości stanowiących własność I. W., poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej w pasie o szerokości 70 m i powierzchni 1262 m2 na działce nr 79, powierzchni 1579 m2 na działce nr 96 obrębu R. oraz powierzchni 859 m2 w działce nr 1 obrębu Ł., w ramach inwestycji pn. "Budowa napowietrznej linii 400 kV [...]" w granicach oznaczonych zieloną szrafurą na mapie, stanowiącej załączniki nr 1, 2 i 3 do tej decyzji, a także funkcjonowanie linii po wybudowaniu na części wyżej opisanej nieruchomości. Następnie Starosta Miński decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. zezwolił Spółce na niezwłoczne zajęcie wymienionych nieruchomości i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku rozpoznania odwołania I. W. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty Mińskiego. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. służy do tego, by bez konieczności odebrania prawa własności lub użytkowania wieczystego inwestor mógł uzyskać tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane, by wybudować określone urządzenia infrastruktury technicznej. Po wydaniu decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n., może zostać wydana kolejna decyzja w oparciu o przepis art. 124 ust. 1a u.g.n., pozwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Dla wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości spełnione muszą zostać następujące przesłanki: inwestor musi złożyć w tej sprawie wniosek, uprzednio musi zostać wydana decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zaistnieć jeden z przypadków określonych w art. 108 k.p.a. (konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony) lub ważny interes gospodarczy. Organ ocenił, że przesłanki te zostały w sprawie spełnione. W skardze do sądu administracyjnego I. W. zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 2, 7, 64 ust. 2 i 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz postanowienia art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 124 ust. 1 a) u.g.n. wyrażające się w niewłaściwym zastosowaniu powyższego przepisu i nie zastosowaniu przepisów Konstytucji. Zakwestionowała spełnienie przesłanek z art. 108 k.p.a. oraz przesłanki ważnego interesu gospodarczego. Organowi administracji zarzuciła także naruszenie prawa procesowego: art. 7 i 8 k.p.a. polegające na pominięciu istotnych dowodów i informacji zebranych w toku postępowania i zaniechania badania przyczyn wydania decyzji zezwalającej PGE S.A. na wejście na nieruchomość skarżącej, przyczyn zerwania negocjacji i faktu nie posiadania przez PGE S.A. zezwolenia na budowę linii w dacie wydania decyzji Starosty Mińskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n ma charakter subsydiarny względem decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., która powinna ja poprzedzać. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości daje możliwość rozpoczęcia robót inwestycyjnych na nieruchomości wyłącznie w zakresie objętym rozstrzygnięciem zawartym w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości dotyczyć może jedynie powierzchni objętej ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, nawet wtedy, gdy w samej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie, zakres tego zajęcia nie został powtórzony. Bezspornym jest, że wydanie zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości poprzedziła decyzja Starosty ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości strony. Zasadnie także w okolicznościach sprawy organy przyjęły, że udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości podyktowane jest interesem społecznym, wyjątkowo ważnym interesem wnioskodawcy oraz ważnym interesem gospodarczym. Realizowane przedsięwzięcie polegające na budowie napowietrznej linii energetycznej stanowi przedsięwzięcie celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto jest inwestycją o znaczeniu międzynarodowym, realizowaną przy użyciu środków budżetowych Unii Europejskiej, celem zwiększenia pewności i jakości zasilania w energię elektryczną Siedlec oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania Warszawy. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego pn. "Budowa napowietrznej linii 400kV [...] w części miejscowości: [...] w gminie J. (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 29 stycznia 2014 r., poz. 803) wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje części działek nr 79 i 96, stanowiący teren elektroenergetycznej infrastruktury technicznej na terenach powierzchniowej eksploatacji surowców naturalnych oznaczony symbolem E-E6 oraz część działki nr 1 stanowiącej tereny elektroenergetycznej infrastruktury technicznej na gruntach rolnych oznaczone symbolem C-E1. Na terenach tych ustalono lokalizację przedmiotowej napowietrznej linii energetycznej. Zadaniem projektowanej linii jest zapewnienie poprawy jakości i niezawodności zasilania odbiorców energii elektrycznej, wzmocnienie i rozbudowa polskiej sieci przesyłowej, umożliwienie wymiany energii i działanie na rzecz zintegrowanej europejskiej sieci energetycznej. Projektowi temu Unia Europejska nadała status priorytetowy i partycypuje w jego kosztach. Uzyskanie decyzji uzasadnione jest więc ważnym interesem gospodarczym, ponieważ pozyskane na realizację międzynarodowej inwestycji środki finansowe należą do środków publicznych. Pilna potrzeba realizacji inwestycji podyktowana jest również ustawowym obowiązkiem dbałości operatora systemu przesyłowego energii elektrycznej o zapewnienie bezpiecznego, sprawnego i niezawodnego dostępu do energii elektrycznej. Dwutorowość linii stwarza gwarancję takiej niezawodności. Słuszny interes wnioskodawcy, zbieżny z interesem gospodarczym państwa przemawia więc za udzieleniem przedmiotowego zezwolenia. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a w konsekwencji i zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest następstwem zlokalizowania inwestycji celu publicznego na nieruchomości Skarżącej, co nastąpiło w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej I. W., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej wniesiono także o rozpoznanie zażalenia skarżącej na postanowienie WSA z dnia 12 czerwca 2015 r. i jego uchylenie oraz nieuwzględnienie zażalenia PSE S.A. na postanowienie Sądu I instancji z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 840/15. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1/ art. 2, 7, 64 ust. 2 i 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz postanowienia art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności mające postać ustalenia w rażącej dysproporcji interesu skarżącej i PSE S.A. w zaskarżonym wyroku, 2/ art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu, podczas gdy brak było wymaganej tym przepisem przesłanki do wydania decyzji, tj. wystąpienia okoliczności wymienionych w przepisie art. 108 k.p.a. lub ważnego interesu gospodarczego, od wystąpienia których to okoliczności przepis uzależnia możliwość wydania decyzji, a w każdym razie nieudokumentowanie istnienia tej przesłanki w uzasadnieniu wniosku PSE i braku uzasadnienia wyroku w tym zakresie. Wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania: 1/ art. 133 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.), mające postać pominięcia istotnych dowodów i informacji pozostających w aktach sprawy, w których – poza wskazaniem – PSE nie udokumentowało (nie wykazało) wystąpienia ważnego interesu społecznego, a zwłaszcza interesu międzynarodowego, utożsamionego przez Sąd ze korzystaniem przez PSE ze środków unijnych na pokrycie części kosztów budowy linii energetycznej, jak również zaniechania badania przyczyn zerwania negocjacji stron sporu i nieuwzględnienia faktu nieposiadania przez PSE S.A. zezwolenia na budowę linii w dacie wydania decyzji Starosty Mińskiego, 2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. mające postać niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie dowody z akt administracyjnych uzasadniają stwierdzenia Sądu ze strony 8 i 9 – we wniosku PSE S.A. brak wskazania dowodów i większości argumentów przytoczonych przez Sąd jako własne ustalenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do chwili obecnej Spółka nie weszła na nieruchomość skarżącej co oznacza, że przyznane jej uprawnienia były i są zbędne. Podkreślono, że ani w dacie złożenia wniosku, ani też w dacie wydania decyzji przez Starostę Mińskiego Spółka nie miała zezwolenia na budowę linii. Wskazano, że w wyniku negocjacji przeprowadzonych przez strony postępowania ustalone zostały wszystkie podstawowe warunki, wystarczające do ustanowienia służebności przesyłu, zgodnie z wnioskiem PSE S.A złożonym w Starostwie. Skarżąca podkreśliła, że w liście elektronicznym z dnia 29 maja 2014 r. wyraziła zgodę na ustanowienie takiej służebności, sprzeciwiając się jednocześnie ustanawianiu dodatkowych obciążeń, o które zresztą PSE S.A. nie wnosiło w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącej to z winy PSE nie doszło do ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomościach, których dotyczy zaskarżona decyzja. Podkreślono, że wykonanie decyzji narazi skarżącą na straty materialne i zmusi do wszczynania procesów sądowych dla uzyskania należnego wynagrodzenia za ustanowienie tej służebności. Wskazano, że realizacja inwestycji bez zezwolenia na budowę nie powinna być dokonywana, a uprawnienia przyznane PSE S.A. pozostają w rażącej dysproporcji z jej uzasadnionymi potrzebami i uzasadnionym interesem właścicielki nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nadają inwestycjom przemysłowym celu publicznego szczególnego priorytetu, jak ma to miejsce w przypadku dróg krajowych, których budowa z mocy ustawy kwalifikowana jest jako ważny interes społeczny i gospodarczy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że nie tylko weszła na przedmiotową nieruchomość, ale zakończyła budowę linii, której dotyczyła zaskarżona decyzja. Spółka podkreśliła, że nie była zobligowana do posiadania pozwolenia na budowę aby złożyć wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Podkreślono także, że wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości poprzedzone było wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W ocenie Spółki w niniejszej sprawie nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości, że wydanie przedmiotowej decyzji uzasadnione jest inwestycją celu publicznego, służącą zlikwidowaniu większości problemów związanych z zasilaniem w energię elektryczną dużej części regionu (województwa mazowieckiego) i państwa, w tym miasta Warszawy, dla których owa inwestycja jest priorytetowa. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają podstaw do jej uwzględnienia. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 133 p.p.s. Wskazany przepis składa się z trzech jednostek redakcyjnych, a w skardze nie wskazano, która z norm została naruszona. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia treści zarzutów kasacyjnych, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym pismem procesowym, którego sporządzenie z tego powodu powierzone jest profesjonalnemu pełnomocnikowi. Nie są także trafne argumenty zawarte w uzasadnieniu tego zarzutu. Po pierwsze, decyzje wydawane w trybie art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. służą uzyskaniu przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będącego jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę. Oczywiste w tym kontekście jest, że ubiegając się o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę, stanowisko autora skargi kasacyjnej w tej kwestii jest niezrozumiałe i pozostaje w oderwaniu od obowiązującego stanu prawnego. Po drugie, postępowanie prowadzone na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. jest odrębne od postępowania dotyczącego wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie urządzeń infrastruktury technicznej. Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. musi poprzedzać decyzję wydawaną na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., ale przesłanki jej wydania, w tym skuteczność prowadzonych rokowań, nie stanowią przesłanki zastosowania art. 124 ust. 1a u.g.n. Z jakich powodów nie doszło do umownego ustanowienia służebności przesyłu nie ma dla sprawy żadnego znaczenia i Sąd I instancji nie był zobowiązany tej kwestii badać. Nie jest też prawdą, że akta sprawy nie dają podstaw do wniosków przyjętych przez Sąd I instancji w zakresie prawidłowości stanowiska organów w kwestii spełnienia przesłanki ważnego interesu społecznego, o jakim mowa w art. 108 § 1 k.p.a. Organy wyczerpująco scharakteryzowały charakter i przeznaczenie inwestycji, a także jej strategiczne znaczenie dla bezpieczeństwa elektroenergetycznego części kraju. Na tej podstawie oceniły, że realizacja inwestycji wymaga zgody na niezwłoczne zajęci nieruchomości. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano żadnej z cech przypisanych inwestycji. Stanowisko Sądu I instancji, akceptujące ocenę organów jest uprawnione. Inwestycja nie ma znaczenia wyłącznie lokalnego i dotyczy medium wysoce strategicznego dla funkcjonowania zarówno gospodarstw domowych, jak i przedsięwzięć gospodarczych. W tej sytuacji przyjęcie, że interes społeczny uzasadnia wydanie decyzji mającej na celu umożliwienie niezwłocznego zajęcia nieruchomości koniecznych dla realizacji inwestycji nie ma cech arbitralności. Trzeba też podkreślić, że wystąpienie przesłanki ważnego interesu społecznego nie jest kwestią wykazania, lecz raczej uargumentowania, nie odnosi się bowiem wyłącznie do sfery faktów, lecz wymaga ich ewaluacji. Dokonanie tej ewaluacji należało do organu wydającego decyzję, Spółka zatem nie była we wniosku zobowiązana do przedstawiania żadnych "dowodów" na okoliczność spełnienia tej przesłanki, wystarczające było ograniczenie się do przedstawienia cech, parametrów i przeznaczenia inwestycji. Te okoliczności zostały w zebranym materiale należycie udokumentowanie i nie są sporne. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Wszystkie wskazane w tym przepisie elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera. Wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia co do zasady zawiera przedstawienie stanowiska Sądu. Adekwatny do zebranego materiału sprawy jest także przedstawiony przez Sąd I instancji opis okoliczności faktycznych. Nie mogły także odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego. Odnoszące się do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie zostały uzasadnione, nie określono także postaci naruszenia i nie sprecyzowano naruszonych norm. W konsekwencji zarzuty te nie nadawały się do merytorycznego rozpoznania. Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1a u.g.n. odnosi się do niewłaściwego zastosowania tego przepisu, w sposób nieadekwatny do stanu faktycznego. Skuteczność niewłaściwego zastosowania wymaga jednak uprzedniego wykazania, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada przesłankom zastosowania przepisu prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustaleń faktycznych oraz nie wykazano wad w jego ewaluacji pod względem wagi inwestycji dla interesu publicznego. W tej sytuacji, skoro Sąd I instancji prawidłowo zweryfikował przesłanki zastosowania art. 124 ust. 1a u.g.n., zastosowanie przez organy tego przepisu nie może zostać uznane za niewłaściwe. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.