I OSK 3301/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 971/15 w sprawie ze skargi J. S. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 971/15 oddalił skargę J. S. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] września 1977 r. Prezydent Miasta B. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]o pow. 0,4590 ha oraz nr geod. [...] o pow. 0,0035 ha, położonej w B., przy ul. [...] bez numeru, obręb [...], stanowiącej własność J. S. (pkt 5 decyzji). Pismem z 12 lutego 2013 r. J. S. i J. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. w opisanej wyżej części. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja naruszała art. 4, art. 5, art. 8 i art. 75, w związku z 99 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji oraz naruszyła art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 1977 r. we wskazanym wyżej zakresie. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania J. S. i J. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki ujęte w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Minister podniósł, że ze znajdującego się w aktach sprawy Aktu własności ziemi z 10 stycznia 1973 r., wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości były J. S. oraz J. M. Postanowieniem z [...] lutego 1976 r. Sąd Rejonowy w B. stwierdził, że J. S. zmarła [...] stycznia 1973 r., zaś wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne dziedziczą J. S. w 1/2 części i J. M. w 1/2 części. Organ zauważył, że jak wynika z protokołu pertraktacji przeprowadzonych 19 kwietnia 1977 r. J. S. zaproponowano kwotę 1[...].747 zł za nieruchomość o pow. 5287 m2 (w tym 66614 m2 za działkę nr [...] o powierzchni 4590 m2 i działkę nr [...] o powierzchni 35 m2) przewidzianą w planie zabudowy miasta B. pod budowę ogrodu działkowego. J. S. oświadczył, iż działa w imieniu własnym oraz w imieniu J. M. oraz wyraża zgodę na sprzedaż m.in. działki nr [...] za cenę szacunkową, jednocześnie wnosząc o oszacowanie żyta i owsa. Odwołując się do przepisów kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93), obowiązującego w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu, Minister stwierdził, że zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim wypadku niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na jej zbycie - w przedmiotowej sprawie J. S. i J. M., a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania taką nieruchomością. Organ podkreślił, że zgoda taka musi być niewątpliwa. W przypadku zatem braku wyraźnej zgody J. M. na dobrowolne odstąpienie nieruchomości zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości było niemożliwe. Minister zauważył, że w aktach archiwalnych niniejszego postępowania brak jest wniosku wywłaszczeniowego, jak również nie zachowało się zawiadomienie o wszczęciu postępowania, tym samym organ nadzorczy nie jest w stanie poddać ocenie, czy przesłanki z art. 17 ustawy wywłaszczeniowej zostały spełnione. Jednakże w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej 4 lipca 1977 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jak wynika z protokołu rozprawy, kierujący rozprawą badał prawidłowość doręczenia stronom zawiadomienia o rozprawie. W rozprawie nie wzięli udziału: J. S. oraz J. M., natomiast uczestniczyło w niej siedmioro właścicieli innych nieruchomości wywłaszczonych decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] września 1977 r. W ocenie organu, powyższe dowodzi, że strony postępowania, w tym również J. S. oraz J. M., o terminie i miejscu rozprawy zostały poinformowane, bowiem jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Organ podkreślił, że J. S. uczestniczył w prowadzonych rokowaniach, co wskazuje, iż kierowane były do niego zawiadomienia zgodnie z ustawą z 12 marca 1958 r., jak również miał wiedzę o toczącym się postępowaniu. Brak udziału biegłego w rozprawie przeprowadzonej 4 lipca 1977 r. organ ocenił jako naruszenie niestanowiące rażącego naruszenia prawa, bowiem z treści art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. wynika jedynie konieczność przeprowadzenia rozprawy. Minister zwrócił uwagę, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie opinii biegłego Urzędu Wojewódzkiego w B. w zakresie spraw budowlanych - inż. M. W. Biegły ustalił odszkodowanie należne za wywłaszczony grunt na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 8 ust. 8 pkt 3 i art. 8 ust. 9. Stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty objęte ww. przepisami zależały od wysokości stawek podstawowych przewidziany przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, ustalonych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54), a także zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] września 1976 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu. Szacowanie wartości nieruchomości miało charakter uproszczony i wynikało z przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości o obowiązujące stawki. Organ wskazał, że w zaskarżonej decyzji przyznano odszkodowanie w wysokości 66.614 zł, zamiast 66.600 zł. Błąd ten, jako oczywisty błąd rachunkowy, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności lecz podstawę do jej sprostowania, zatem nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Odnosząc się zaś do zarzutu braku udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym J. M., organ podniósł, iż przesłanka ta stanowić może podstawę do wznowienia postępowania w trybie K.p.a., nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem J. S. i J. M. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że spór pomiędzy stronami dotyczy tego, czy Prezydent Miasta B. mógł orzec o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem, mimo tego, że prowadził wcześniej pertraktacje z jednym w właścicieli nieruchomości, który - jak twierdził - działał w imieniu swoim i innego współwłaściciela. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim wypadku niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na jej zbycie. Przyjmuje się, że przez czynności zwykłego zarządu rozumie się załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym. Wszystko zaś, co w tych granicach się nie mieści, należy do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli powoduje, iż czynność prawna jest nieważna i nie ma możliwości jej konwalidacji. W ocenie Sądu I instancji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać, że Prezydent B. rażąco naruszył przepisy ustawy wywłaszczeniowej, wydając w dniu [...] września 1977 r. decyzję o wywłaszczeniu, skoro brak było formalnej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości na jej dobrowolne odstąpienie. Sąd I instancji miał również na względzie, że postępowanie prowadzone na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywierało skutki w sferze prawa rzeczowego. Prawomocna decyzja o wywłaszczeniu skutkowała przejściem prawa własności (art. 30). W kontekście zarzutu nieobjęcia decyzją wszystkich współwłaścicieli nieruchomości Sąd I Instancji wskazał, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ma charakter rzeczowy. Akty tego rodzaju, w odróżnieniu od aktów o charakterze osobowym i osobowo-rzeczowym, są skierowane do rzeczy w oderwaniu od aspektu osobowego. Wzgląd na taki charakter decyzji sprawia, że zasadnicze znaczenie dla jej prawidłowości ma ocena rozstrzygnięcia odnoszonego do nieruchomości, a nie osoby jej właściciela. Związek właściciela nieruchomości z orzeczeniem wywłaszczeniowym wynika jedynie z uprawnienia przysługującego właścicielowi nieruchomości do uzyskania odszkodowania. Na rzeczowy charakter orzeczenia wywłaszczeniowego wskazuje art. 22 ustawy, który wymienia elementy takiej decyzji. Z przepisu tego nie wynika aby decyzja wywłaszczeniowa wymieniała właściciela, wywłaszczonej nieruchomości. Wskazanie współwłaściciela stanowi tylko uzupełnienie oznaczenia przedmiotu wywłaszczenia. Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji. Fakt, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brali udziału wszyscy współwłaściciele nieruchomości nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej w jego wyniku decyzji wywłaszczeniowej. Skarżący wywodzą pominięcie w decyzji współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości i w tym kontekście Sąd I instancji stwierdził, że brak udziału strony na każdym etapie postępowania prawidłowo organ ocenił jako przesłankę wznowieniową. Sąd I instancji stwierdził nadto, że również w toku postępowania wywłaszczeniowego nie naruszono rażąco prawa. Co prawda, w aktach archiwalnych nie zachował się wniosek wywłaszczeniowy, jednak samo wywłaszczenie nastąpiło na cel zgodny z ustawą. Zatem musiało pochodzić od podmiotu uprawnionego. Nie zachowało się również zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednak w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 4 lipca 1977 r. Z protokołu rozprawy wynika, że badana była prawidłowość doręczenia stronom zawiadomienia o jej terminie. W rozprawie nie wzięli udziału J. S. oraz J. M., natomiast uczestniczyło w niej 7 właścicieli innych nieruchomości. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że nie można z faktu, iż niektórzy właściciele nieruchomości nie stawili się na rozprawę, wyprowadzić wniosku, że nie zostali o niej prawidłowo poinformowani. Zdaniem Sądu I instancji, nie stanowi rażącego naruszenia prawa również brak udziału biegłego w rozprawie. Przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wymagał bowiem "wysłuchania opinii biegłych", które było podstawą ustalenia odszkodowania, a nie wysłuchania biegłego. Nie wyklucza to faktu, że przedstawiona została opinia sporządzona przez biegłego. Nie może też ujść uwagi, że wywłaszczeniem objęto niezabudowaną nieruchomość. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że rażące naruszenie prawa przejawiające się w sporządzeniu opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy w braku udziału biegłych w rozprawie może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy z akt wywłaszczeniowych wynika, że w toku postępowania strona kwestionowała założenia przyjęte w elaboracie szacunkowym jako podstawa do ustalenia odszkodowania lub wysokość ustalonego odszkodowania w toku postępowania odwoławczego, a jednocześnie uchybienia te miały przełożenie na wynik rozstrzygnięcia o odszkodowaniu. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, doszło jedynie do oczywistej omyłki rachunkowej, niestanowiącej podstawy do stwierdzenia nieważności, a jedynie do sprostowania decyzji. Ponadto Sąd I instancji nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi. Z przedstawionych względów WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. S. i J. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentulanie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, a w każdym przypadku - orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez: a) przyjęcie, że kwestionowana przez skarżących decyzja wywłaszczeniowo - odszkodowawcza ma charakter wyłącznie rzeczowy i była kierowana do nieruchomości w oderwaniu od aspektu osobowego, wobec czego ocena prawidłowości decyzji winna ograniczać się do rozstrzygnięcia odnoszonego do nieruchomości, a nie do osób jej właścicieli; na poparcie tej tezy przywołane zostało niewłaściwie dobrane orzecznictwo sądów administracyjnych, odnoszące się do całkowicie odmiennych stanów faktycznych i prawnych i niedające podstaw do wywodzenia analogii z niniejszą sprawą a ponadto jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, zostało ono oparte o inny stan prawny, niż obowiązujący w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej; powoduje to, że nie jest możliwe ustalenie toku rozumowania Sądu I instancji, a w konsekwencji zaskarżanego wyroku nie można poddać kontroli instancyjnej; b) brak odniesienia do argumentów prezentowanych przez skarżących co do możliwości ustalenia, czy organ wywłaszczeniowy podejmował próby pertraktacji ze skarżącą J. M. i arbitralne przyjęcie, że okoliczności tej nie można obecnie ustalić; c) brak odniesienia do zarzutu skarżących, że przy istniejącym stanie współwłasności nieruchomości w częściach ułamkowych, nie było możliwe objęcie wywłaszczeniem tylko jednego ze współwłaścicieli, co nie mogło wywołać skutku w postaci "całkowitego odjęcia prawa własności ich dotychczasowym właścicielom"; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez: a) nieuwzględnienie zarzutu braku należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia przesłanek nieważnościowych i ograniczenie się do prowadzenia dowodu ze szczątkowej dokumentacji znajdującej się w aktach wywłaszczeniowych, z pominięciem innych źródeł dowodowych pozwalających na potwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej, w szczególności poprzez nieuprawnione przyjęcie, że dowody zaoferowane przez skarżących zmierzały do powtórzenia postępowania zwykłego, a nie do wykazania rażącego naruszenia prawa przez decyzję wywłaszczeniową; b) nieuprawnione przyjęcie, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, z kategorycznym wykluczeniem prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym w oparciu również o inne istniejące źródła, w tym osobowe; c) błąd w ustaleniach faktycznych i nieuprawnione przyjęcie za organem administracji, że przyczyną wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji wywłaszczeniowej był brak zgody właścicieli, w sytuacji, gdy z treści kwestionowanej decyzji wynika, że powodem wywłaszczenia miał być rzekomy brak dokumentów potwierdzających własność, co miałoby uniemożliwiać nabycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, - co skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, że pomimo oczywistych braków w materiale dowodowym i jego zastępowaniu własnymi konstrukcjami tak organu administracji, jak i Sądu, możliwa jest nie tylko odmowa stwierdzenia nieważności zaskarżanej decyzji wywłaszczeniowej, ale nawet potwierdzenie jej zgodności z prawem, stanowiąc o naruszeniu przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 28 i art. 107 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wskazanie w treści decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej tylko jednego ze współwłaścicieli jako osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, z pominięciem drugiego ze znanych organowi współwłaścicieli, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 23 ust. 1 pkt 4 oraz art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. niewłaściwą wykładnią i brakiem zastosowania w okolicznościach sprawy, poprzez brak wyjaśnienia istoty sprawy i przyjęcie w ślad za organami I i II instancji, że przy wydawaniu decyzji z 1977 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, pomimo tego, że: a) skarżący J. S. w dniu 19 kwietnia 1977 r. jednoznacznie podał do protokołu, iż działa w imieniu własnym oraz J. M. oraz wyraził zgodę również w imieniu własnym oraz J. M. na dobrowolne zbycie wszystkich objętych wnioskiem działek na rzecz Skarbu Państwa, co stanowiło negatywną przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego oraz wydania decyzji wywłaszczeniowej; jeżeli przy tym organ wywłaszczający miałby wątpliwości, co do zakresu umocowania J. S. do prowadzenia rokowań również w imieniu J. M., to bez jakichkolwiek trudności mógł nawiązać z nią kontakt i uzyskać bezpośrednie stanowisko - czego jednak nie uczynił, b) organ wywłaszczeniowy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie podjął jakiejkolwiek próby prowadzenia w 1977 r. bezpośrednich rokowań ze skarżącą J. M. dotyczących dobrowolnego zbycia jej udziału w nieruchomości, łącznie ze zbyciem przez współwłaściciela J. S. jego udziału, pomimo tego, że organowi wywłaszczającemu znany był stan własnościowy nieruchomości, a nawiązanie kontaktu ze skarżącą J. M. nie nasuwało żadnych trudności; skutkiem tego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego było pozbawione podstaw prawnych, rażąco prawo naruszając, c) organowi wywłaszczającemu wiadomym było w roku 1977, że właścicielami nieruchomości są skarżący w 1/2 części każdy, co wynika wprost z punktu 8 "Protokołu z przeprowadzonej w dniu 19 kwietnia 1977 r. pertraktacji dotyczącej przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości /działki/ położonej w B. przy ul. [...] b/n", d) decyzja wywłaszczeniowo - odszkodowawcza została skierowana tylko do jednego ze współwłaścicieli, nie obejmując w swoim merytorycznym rozstrzygnięciu podmiotowo - przedmiotowym J. M. jako znanej organowi współwłaścicielki w 1/2 części, ani jej udziału, przez co: - wywłaszczeniem nie została objęta nieruchomość ani jej wyodrębniona część i co nie mogło wywołać skutku w postaci "całkowitego odjęcia prawa własności ich dotychczasowym właścicielom", - nawet przy przyjęciu stanowiska Sądu o rzeczowym skutku decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej w postaci odjęcia własności nieruchomości, skarżąca J. M., pomimo ustawowego obowiązku wskazania jej w treści decyzji jako współwłaścicielki uprawnionej do uzyskania odszkodowania, nie została w niej wymieniona, przez co została pozbawiona prawa do należnego jej odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość, 2) art. 73 § 2 oraz art. 99 § 1 i art. 158 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, błędną wykładnią i nieuprawnione przyjęcie w ślad za organem administracji II instancji, że do prowadzenia rokowań w przedmiocie dobrowolnego zbycia nieruchomości współwłaściciel nieruchomości musiał dysponować pełnomocnictwem drugiego współwłaściciela sporządzonym w formie szczególnej, w sytuacji, gdy rokowania prowadzone były w formie ustnej, utrwalanej jedynie w pisemnym protokole prowadzonym bez zachowania formy notarialnej, a zgodnie z obowiązującym również ówcześnie stanem prawnym, forma aktu notarialnego zastrzeżona była jedynie dla czynności, w tym pełnomocnictw związanych z zawieraniem umów zobowiązujących i przenoszących własność nieruchomości, a do prowadzenie rokowań zmierzających do zawarcia umowy nie była i nie jest zastrzeżona żadna forma szczególna; wobec tego J. S. działając w imieniu własnym i z powołaniem się na umocowanie do działania w imieniu siostry - J. M., skutecznie wyraził zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości, wskutek czego brak było podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Bada podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, wynikających z art. 174 pkt.1 i 2 P.p.s.a., formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141§4 w związku z art. 133§1 w związku z art. 151 P.p.s.a. okazał się nieusprawiedliwiony. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że przepis art. 141§4 P.p.s.a. może zostać naruszony, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jaki kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego sąd co do zasady kontroluje czy organy administracji dokonały w sposób prawidłowy ustaleń stanu faktycznego. Podstawą orzekania dla sądu jest cały dowodowy materiał, zgromadzony przed organami administracji Rezultat tego badania przedstawiony w uzasadnieniu nie budzi wątpliwości. Sąd I instancji sporządził uzasadnienie zgodne z wymogami 141§4 P.p.s.a. tj. zawarł w nim wszystkie niezbędne elementy, wymagane wskazywanym przepisem. Sąd zwięźle przedstawił stan sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, zamieścił ocenę zarzutów skargi, rozważania prawne. Wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe nie jest kolejną instancją merytoryczną, z tego tez względu brak było podstaw aby prowadzić postępowanie dowodowe, charakterystyczne dla wcześniejszego etapu tj. postępowania rozpoznawczego. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż na akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może zasługiwać powyższy zarzut także z tego względu, że przynajmniej w pewnym zakresie użyto go w kasacji w celu podważenia wadliwej zdaniem J. S. subsumcji zastosowanego w sprawie przepisu materialnego( art. 23 ust. 1pkt.4 i art. 24 ustawy z 1958r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 marca 1974r.). Tymczasem kwestionując naruszenie prawa materialnego wadliwość tę należało odnieść do podważanych norm, a nie regulacji procesowych odnoszących się do konstrukcji uzasadnienia wyroku, które stanowić ma w swej istocie wyłącznie odzwierciedlenie rozumowania sądu. Reguły dotyczące koniecznych elementów uzasadnienia mają charakter uniwersalnego wzorca, z tego względu nie mogą stanowić odniesienia w zakresie poprawności rozstrzygnięcia w świetle prawa materialnego, kształtującego stosunek materialno prawny. Identycznie ocenić należało zarzuty związane z kwestionowaniem prawidłowości dokonanego zakresu wywłaszczenia tj. pozbawienia prawa własności co do całości nieruchomości, a nie do ułamkowej jego części. Wbrew stanowisku kasacji niezasadne było także podniesienie zarzutu naruszenia art. 133§1 P.p.s.a, który to przepis stanowi o wydawaniu rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy. Powołanie się na art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby zasadne jedynie wówczas gdyby kwestionujący wyrok chciał tym zarzutem wykazać sprzeczność przyjętego przez sąd I instancji stanu faktycznego sprawy z aktami sprawy przedstawionymi przez organ. Tymczasem naruszenie tej regulacji skarżący upatruje w wadliwych ustaleniach faktycznych będących wynikiem braków w materiale dowodowym, przedstawionym przez organy. Dążąc do wykazania wskazywanej nieprawidłowości zwalczać należałoby ją poprzez przepisy odnoszące się do zasad prowadzenia postępowania dowodowego, co przy okazji podniesienia tego zarzutu nie nastąpiło. Oceniając prawidłowość postępowania nieważnościowego każdorazowo mieć należy na względzie, że ma ono charakter postępowania w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły - określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. - przesłanki nieważności. Organ w tym postępowaniu nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach np.dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które - jak przyjmuje się w orzecznictwie - winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja, co do której skierowano żądanie zastosowania sankcji nieważności dotknięta jest materialną wadliwością kwalifikowaną, wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się z tego względu postępowania wyjaśniającego. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz obowiązany jest skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie. Z tego tez względu za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 145§1pkt.1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7, 75§1, 77§1 kpa. wskutek zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia przesłanek nieważnościowych. Nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisów art.4, art. 5 ust.1 i art. 6 ust.1 zd. pierwsze i art. 23 ust.1 pkt.4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156§1pkt.2 i kpa. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i brakiem zastosowania w okolicznościach sprawy, poprzez brak wyjaśnienia istoty sprawy i przyjęcie w ślad za organami I i II instancji, że przy wydawaniu w/w decyzji z 1977r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności podkreślić należało, że tak sformułowany zarzut odniesiono wprawdzie do prawa materialnego, jednak zważywszy na jego uzasadnienie przyjąć należało, że zmierzał on w istocie do podważenia przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wielokrotnie wypowiadało się o niedopuszczalność takiej redakcji zarzutu. Ponadto zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego podnieść można gdy stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Tymczasem prawidłowość ustaleń w tym względzie była jednocześnie w kasacji kwestionowana . Z kolei podniesienie zarzutu wadliwej wykładni prawa oznacza nie tylko konieczność wyjaśnienia na czym błędna interpretacja prawa polegała, ale także jak należy w sposób prawidłowy kwestionowaną normę interpretować. Skarga kasacyjnie nie spełnia żadnego z tych wymogów. Z tego tez względu także i ten zarzut nie mógł skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku. Zgodzić należało się z kasacją, że wywłaszczenie w trybie ustawy z 1958r. pozbawiało prawa własności jej dotychczasowych właścicieli, a zatem wydawana decyzja winna wskazywać osoby mające prawo rzeczowe do nieruchomości. Zdaniem sądu II instancji zamieszczenie w części dotyczącej odszkodowania nazwiska tylko jednego z dwóch współwłaścicieli w okolicznościach sprawy nie mogło skutecznie stanowić o naruszeniu regulacji zawartej w art. 23 ust.1pkt.4 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w stopniu, o którym mowa w art. 156§1pkt. 2 i 4 kpa. Analiza akt sprawy nie pozwalała w sposób nie budzący wątpliwości przyjąć, że J. M. nie była w istocie w trakcie postępowania wywłaszczeniowego reprezentowana przez J. S., który oświadczenie o reprezentacji złożył w protokole rozprawy z dnia 19 kwietnia 1977r, nie zostało to zakwestionowane w jej trakcie, z akt nie wynika, by istnienie umocowania, jego zakres był kwestionowany na późniejszym etapie procedury wywłaszczeniowej. Z zapisków protokołu można odczytać, że organ posiadał wiedzę co do objęcia nieruchomości przedmiotem współwłasności, danych personalnych dotyczących współwłaścicieli. W takiej więc sytuacji brak podstaw by zakwestionować umocowanie dla J. S., a przez to naruszenie uprawnień drugiego właściciela J. M. w zakresie o którym mowa w art. 23ust.1 pkt.4, a także art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Za niezasadny uznać należało więc zarzut naruszenia art. 145§1pkt.1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art.133§1P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 28 i art. 107§1 kpa oraz art. 156§1pkt.2 i pkt. 4 kpa w związku z art. 23 ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Rację przyznać należało za to zarzutowi skargi kasacyjnej , że dla prowadzenia rokowań co do dobrowolnego zbycia nieruchomości w trybie art. 6 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie było wymagane legitymowanie się posiadaniem pełnomocnictwa sporządzonego w formie notarialnej. Wskazywany przepis art. 158 kc stanowił, że forma aktu notarialnego była zastrzeżona wyłącznie dla umowy zobowiązującej i przenoszącej prawo własności nieruchomości, a nie dla wszelkich rokowań poprzedzających te czynności . Zasadność ostatniego z zarzutów nie mogła jednak w okolicznościach sprawy podważyć kontrolowanego wyroku. W istocie bowiem przesłanką wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było wystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie, co w istocie miało miejsce. Jednakże wbrew ocenie wyrażanej przez skarżących kasacyjnie strony nie doszły do porozumienia w zakresie wartości należnego odszkodowania. I tak jak wynika z zapisów w protokole J. S. działając w imieniu własnym oraz J. M. zażądał zwiększenia odszkodowania o wartość zboża ponad kwotę stanowiącą równowartość gruntu. Z tego też względu warunek wszczęcia wywłaszczenia z art. 6 ust.1 ustawy z 1958r. został również spełniony. Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.