I OSK 3325/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1431/14 w sprawie ze skarg K. Ś. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1431/14 oddalił skargi K. Ś. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniami z dnia [...] czerwca 2014 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z 129 § 2 k.p.a. orzekło odpowiednio: - w postanowieniu nr [...] o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] o odmowie przyznania K. Ś. zasiłku okresowego na syna K. Ś., - w postanowieniu nr [...] o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu od decyzji Prezydenta Miasta K. [...] lipca 2013 r., znak: [...] o odmowie przyznania K. Ś. zasiłku okresowego na syna B. Ś., - w postanowieniu nr [...] o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu od decyzji Prezydenta Miasta K. [...] lipca 2013 r., znak: [...] o odmowie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na opłacenie w całości czynszu, - w postanowieniu nr [...] o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu od decyzji Prezydenta Miasta K. [...] lipca 2013 r., znak: [...] o odmowie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na ocieplenie sufitu w łazience. W uzasadnieniach postanowień organ odwoławczy podał, że wskazane wyżej decyzje organu pierwszej instancji zostały prawidłowo doręczone adresatowi w dniu 7 sierpnia 2013 r. Odwołanie od ww. decyzji K. Ś. złożył osobiście dopiero w dniu 14 marca 2014 r., nie wnosząc równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Decyzje organu pierwszej instancji – zawierające prawidłowe pouczenia o terminie i sposobie wniesienia od nich odwołań - stały się zatem ostateczne w związku z wniesieniem od nich odwołań z uchybieniem terminu zakreślonego w art. 129 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. K. Ś. zarzucił naruszenie prawa do obrony poprzez nieuwzględnienie przywrócenia terminu do wniesienia skarg o wznowienie postępowania oraz naruszenie art. 145 K.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o pomocy społecznej. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2015 r. Sąd połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt: III SA/Kr 1431/14. W pismach z dnia 26 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że postępowanie administracyjne, w którym wydane zostały zaskarżone postanowienia obarczone było naruszeniami prawa administracyjnego proceduralnego, mającymi wpływ na sposób zakończenia tego postępowania, a polegającymi na: - naruszeniu art. 64 § 2 K.p.a. związku z treścią art. 3 ust. 1 oraz 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) poprzez niewezwanie strony do uzupełnienia podania z dnia 3 sierpnia 2013 r., którego lakoniczna treść, zwłaszcza w przypadku osoby nieporadnej, w u której uprzednio stwierdzono bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, w rodzinie wielodzietnej i niepełnej, korzystającej z pomocy społecznej, winna zostać wyjaśniona, ponieważ intencją petenta mogło być zawnioskowanie o wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, - naruszeniu art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy, - naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że przedmiotem zaskarżenia są akty o charakterze procesowym, tj. postanowienia wydane na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika bezspornie, że decyzje organu pierwszej instancji zostały doręczone stronie skarżącej w dniu 7 sierpnia 2013 r., a zatem, przewidziany w art. 128 § 2 K.p.a., czternastodniowy termin do złożenia odwołania upływał z dniem 21 sierpnia 2013 r. Tymczasem odwołania zostały złożone osobiście przez skarżącego w dniu 14 marca 2014 r., czyli z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Sąd podkreślił, że kwestionowane w odwołaniu decyzje organu pierwszej instancji zawierały prawidłowe pouczenie o możliwości, terminie i sposobie wniesienia odwołania. Na ocenę zachowania terminu do wniesienia odwołania przez odwołującego się nie mają też wpływu ani merytoryczny kształt zaskarżanej w drodze odwołania decyzji, ani sposób prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, której decyzja ta dotyczy. Z treści odwołania, ani skargi nie da się wyprowadzić wniosku, że autor tych pism miał zamiar wnieść o przywrócenie terminu. Nie zawarł on również żadnej informacji wskazującej na świadomość uchybienia terminu. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, iż w świetle art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Jedynym, co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz. Aby stwierdzić fakt niezadowolenia strony z wydania decyzji wystarczy, że wnosi ona odwołanie – nawet bez uzasadnienia. Odwołanie niezawierające uzasadnienia nie jest zatem podaniem obarczonym brakiem formalnym, a zatem organ – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie miał podstaw do stosowania art. 64 § 2 K.p.a. Zaadresowanie do organu pisma określonego jako odwołanie, które nie zawiera żadnego uzasadnienia nie daje podstaw do powzięcia przez organ wątpliwości co do charakteru prawnego tego pisma ani też doszukiwania się w nim wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tym bardziej, gdy odwołanie pochodzi od osoby, która – jak skarżący – korzysta od lat z prawa do składania różnych środków prawnych od niesatysfakcjonujących go rozstrzygnięć – odwołań, zażaleń, skarg do sądu administracyjnego, a także wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań lub zażaleń (są to fakty znane sądowi z urzędu w związku z licznymi skargami składanymi przez K. Ś.). Sąd uznał, iż w tych okolicznościach nie można zarzucać organowi odwoławczemu braku aktywności w dążeniu do wyjaśnienia rzeczywistej treści pism określonych przez skarżącego jako odwołania, a tym bardziej braku zakwalifikowania odwołania złożonego przez skarżącego jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego czy pisma zawierającego również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z treści odwołania – które nie wymagało uzasadnienia – nie wynikają jakiekolwiek przesłanki wskazujące na powoływanie się przez skarżącego na którąś z podstaw wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b k.p.a. bądź przesłanki z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że w tym stanie rzeczy i w braku wniosku odwołującego się o przywrócenie uchybionego terminu organ odwoławczy był zobligowany do wydania zaskarżonych postanowień na podstawie art. 134 K.p.a. Z opisanych wyżej względów WSA w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. Ś., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w K., a także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. związku z treścią art. 3 ust. 1 oraz 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) poprzez jego błędną interpretację i stwierdzenie, że w przypadku kiedy odwołanie dotyczące spraw z zakresu pomocy społecznej nie zawierało braków uniemożliwiających jego rozpoznanie, to organ pomocy społecznej nie mógł wezwać nieporadnej strony do uzupełnienia podania z dnia 3 sierpnia 2013 r., którego lakoniczna treść, zwłaszcza w przypadku osoby nieporadnej, u której uprzednio stwierdzono bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenie gospodarstwa domowego w rodzinie wielodzietnej i niepełnej, korzystającej z pomocy społecznej, winna zostać wyjaśniona, ponieważ intencją petenta mogło być zawnioskowanie o wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej wykładni 64 § 2 K.p.a., trafnie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przyjął, iż nie było podstaw do zastosowania trybu określonego w tym przepisie w odniesieniu do pisma z dnia 14 marca 2014 r. Wskazany przepis służy bowiem uzupełnieniu braków formalnych podania, takich jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 K.p.a., w tym m.in. określenie żądania. Tego rodzaju braków nie zawierało pismo skarżącego z dnia 14 marca 2014 r. W piśmie tym skarżący jednoznacznie określił, że wnosi odwołanie od decyzji o wskazanych tam numerach. Sam fakt dokonania tej czynności (wniesienia odwołania) po terminie nie może być podstawą do domniemania, że intencją strony było wzruszenie tych decyzji w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotowe pismo nie zawiera żadnych sformułowań lub wskazówek, z których wynikałoby, że zamiarem skarżącego jest wznowienie postępowania w tych sprawach lub stwierdzenie nieważności wymienionych w tym piśmie decyzji. Wola zainteresowanego w tym zakresie nie została w żaden sposób wyrażona. Dopiero w uzupełnieniu skargi skierowanej do Sądu I instancji pełnomocnik skarżącego wyraził wątpliwości co do dokonanej przez organ kwalifikacji tego pisma, jako odwołania od wymienionych w nim decyzji. Jednocześnie nie sprecyzował, jak należy je odczytać, wskazując jedynie na możliwość potraktowania go jako wniosku o wznowienie postępowania lub stwierdzenia nieważności tych decyzji. Jako bezzasadne należy więc ocenić twierdzenia autora skargi kasacyjnej o konieczności zastosowania w tej sprawie art. 64 § 2 K.p.a., skoro pełnomocnik strony sam nie jest w stanie określić jaką inną treść należy nadać żądaniu zawartemu w piśmie skarżącego z dnia 14 marca 2014 r., poprzestając jedynie na wskazaniu potencjalnie możliwych sposobów wzruszenia decyzji bez skonkretyzowania przesłanek wymaganych dla ich zastosowania. Tej oceny nie zmienia akcentowany przez pełnomocnika skarżącego przedmiot sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji, a wyrażony powiązaniem naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. z przepisami ustawy o pomocy społecznej, skoro jak słusznie zauważył Sąd I instancji, skarżący jest stroną licznych postępowań administracyjnych i wielokrotnie korzystał z różnorodnych środków zaskarżenia od niesatysfakcjonujących go rozstrzygnięć organów pomocy społecznej. W tej sprawie skarżący po prostu nie podjął czynności zgodnych z informacjami uzyskanymi od organów administracji, co skutkowało niemożnością skutecznego zakwestionowania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2013 r. Sytuacji tej nie zmieniło również późniejsze działanie profesjonalnego pełnomocnika, który nie wykazał realnej możliwości potraktowania pisma z dnia 14 marca 2014 r. jako innego środka prawnego niż odwołanie od ww. decyzji. Mając powyższe na uwadze jako niezasadny należy ocenić jedyny zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. w powiązaniu z art. 3 ust. 1 oraz art. 14 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.