I OSK 3345/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. - Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 20/15 w sprawie ze skargi D. K. na bezczynność Miasta P. - Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 20/15, po rozpoznaniu skargi D. K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Miasto P. – Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w P. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy (pkt I); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz przyznał radcy prawnemu J. K. od Skarbu Państwa tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę [...] zł (pkt III). W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: D. K. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r., skierowanym do Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w P. (zwanego dalej: ZTM w P.) zwrócił się o wgląd w oryginały i przekazanie kopii dokumentów w postaci "Kart oceny ryzyka zawodowego" obowiązujących i wytworzonych w latach 2009–2014, na wymienionych w punktach 1–8 wniosku stanowiskach, tj. kontrolera biletów (1), sprzedawcy biletów (2), pracownika obsługi biletomatów (3), koordynatora kontroli biletowej (4), archiwisty (5), pracownika działu windykacji (6), pracownika Biura Obsługi Klienta (7) oraz na wszystkich stanowiskach kierowniczych/administracyjnych obowiązujących w jednostce publicznej (8). Dyrektor ZTM w P. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą") poinformował wnioskodawcę, że rozpatrzenie wniosku w terminie 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, nie jest możliwe z uwagi na jego złożoność i treść. W związku z powyższym wniosek ten zostanie rozpatrzony nie później niż do dnia [...] lutego 2015 r., zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy. Udzielając skarżącemu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. (nadanym w dniu [...] lutego 2015 r.) ZTM w P. przesłał do wnioskodawcy karty oceny ryzyka zawodowego dotyczące następujących stanowisk: koordynatora kontroli biletowej, pracownika działu windykacji, pracownika Biura Obsługi Klienta, pracownika administracyjnego oraz stanowiska kierowniczego. Organ poinformował, że karty oceny ryzyka zawodowego są tożsame na wszystkich stanowiskach kierowniczych oraz administracyjnych, w tym również dla stanowiska ds. obsługi kancelarii i archiwum. Jednocześnie dodał, że w odniesieniu do pozostałych, wymienionych w punktach 1–3 wniosku stanowisk, wnioskodawcy udzielono informacji pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. W dalszej części wniosku organ opisał szczegółowo przyczyny rozwiązania przez ZTM w P. stosunku pracy z wnioskodawcą z dniem [...] czerwca 2013 r. oraz postępowania sądowe i pozasądowe, których wnioskodawca jest stroną. D. K. pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Miasta P. – Zarząd Transportu Miejskiego w P., wskazując, że do dnia wniesienia skargi nie udzielono mu informacji publicznej zgodnie z jego żądaniem. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w zakresie rozpoznania jego wniosku, zobowiązanie organu do udzielenia informacji oraz na podstawie art. 38 kpa, do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W związku z powyższym, wniósł o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa") w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Miasto P. – Zarząd Transportu Miejskiego w P. wniosło o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę na bezczynność i na mocy art. 149 § 1 ppsa zobowiązał organ do dokonania czynności (pkt I sentencji wyroku), stwierdzając jednocześnie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprawdzie organ skierował do skarżącego pismo w terminie określonym w art. 13 ust. 2 ustawy, jednak nie zawierało ono pełnej informacji, o którą wnioskował skarżący. W zakresie bowiem żądania objętego punktami 1–3 wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. organ bezpodstawnie uznał, że informacji udzielono w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. Tymczasem wniosek ten został wniesiony przez Związek Zawodowy Pracowników Miasta P. w Zarządzie Transportu Miejskiego w P., co skarżący podniósł w skardze, a organ tego nie zakwestionował. Sąd podzielił zatem stanowisko skarżącego, że skoro nie zachodzi tożsamość podmiotowa opisanych powyżej wnioskodawców, to i w tym zakresie dokumenty określone w punktach 1–3 wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. powinny zostać skarżącemu udostępnione. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że przekazane skarżącemu przy piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. żądane karty zostały niejasno oznaczone, a zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, jakiego okresu dotyczą. Nie wyjaśniono w nich bowiem, czy przekazana skarżącemu dokumentacja obejmuje Karty oceny ryzyka zawodowego stosowane w przedsiębiorstwie w latach 2009–2014 oraz jak należy rozumieć zawarte na przekazanych dokumentach adnotacje o ich zatwierdzeniu oraz aktualizacji. Z opisanych powyżej przyczyn Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, zatem na podstawie art. 149 § 1 ppsa zobowiązał go do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. Jednocześnie uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto P. – Zarząd Transportu Miejskiego w P. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy przez uznanie, że skarżący dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku D. K. o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy organ przekazał skarżącemu żądaną przez niego dokumentację w ustawowym terminie, czym doprowadził do prawidłowego zastosowania przepisów ustawy; - przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 ppsa przez uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, podczas gdy po stronie organu nie wystąpiła bezczynność w zakresie zrealizowania wniosku. W ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie spotkał się z "milczeniem" organu, lecz z konkretną reakcją z jego strony, bowiem informacja została przesłana skarżącemu w dniu [...] lutego 2015 r., a więc przed upływem terminu wynikającego z art. 13 ust. 2 ustawy. Organ nie był zatem bezczynny, gdyż rozpatrując wniosek skarżącego zachował terminy instrukcyjne wynikające wprost z przepisów art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Kwestia natomiast zakresu udzielonych skarżącemu informacji nie powinna przesądzać o bezczynności organu. Ponadto nie ma podstaw, aby organ w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, jak domaga się tego Sąd pierwszej instancji, wyjaśniał i komentował załączone do odpowiedzi na wniosek dokumenty. Wystarczające jest w takiej sytuacji przedłożenie żądanej dokumentacji źródłowej bez konieczności wyjaśniania, czego ona dotyczy i czy stanowi realizację wniosku o udzielenie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędne uznanie, że organ nie mógł powołać się na fakt, iż w pozostałym zakresie wniosku (pkt 1–3) żądana dokumentacja została już skarżącemu wcześniej wydana. Podkreślono, że poprzedni wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. – mimo iż formalnie został złożony przez Związek Zawodowy Pracowników Miasta P. w ZTM w P. – został podpisany przez tę samą osobę, czyli D. K., który w tym okresie tytułował się przewodniczącym tej organizacji związkowej, co oznacza, że zapoznał się on z tą dokumentacją. Z tych przyczyn, odwołanie się przez organ do dokumentacji już wcześniej wydanej skarżącemu jest prawidłowe ze względu na ekonomikę procesową i szybkość załatwiania spraw związanych z udzielaniem informacji publicznych, zwłaszcza w obliczu ilości wniosków składanych przez skarżącego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 ppsa. Skarżący kasacyjnie, przytaczając w podstawach kasacyjnych przepisy art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 149 § 1 ppsa, podnosi, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż skarżący kasacyjnie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku D. K. o udostępnienie informacji publicznej. Tak postawiony zarzut jest nieuzasadniony, a zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji – mimo częściowo błędnego uzasadnienia (o czym będzie mowa niżej) – odpowiada prawu i nie narusza przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jak z kolei stanowi wskazany w podstawach kasacyjnych art. 13 ust. 2 powyższej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo w terminie wskazanym wnioskodawcy na podstawie art. 13 ust. 2 ww. ustawy powoduje, że mamy wówczas do czynienia ze stanem bezczynności po stronie organu zobowiązanego do udostępnienia informacji. Należy podkreślić, że bezczynność organu występuje nie tylko w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas gdy zobowiązany podmiot nie udzieli jakiejkolwiek informacji w terminie. Bezczynnością jest również udzielenie informacji fragmentarycznej lub niepełnej, to znaczy takiej, która nie wyczerpuje w całości zakresu wniosku o udzielenie informacji publicznej. W tej kategorii mieści się m.in. udostępnienie wnioskodawcy dokumentów, które nie zostały w odpowiedni sposób opisane, tak aby wnioskodawca mógł być pewien, że przekazane mu dokumenty wyczerpują zakres złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W pewnych okolicznościach, w zależności od treści wniosku, udostępnienie informacji publicznej nie może ograniczać się do przekazania kopii żądanych dokumentów. Niekiedy zachodzi bowiem potrzeba opatrzenia przekazywanych dokumentów odpowiednim wyjaśnieniem czy komentarzem, pozwalającym wnioskodawcy na ocenę, czy udostępniona informacja publiczna rzeczywiście odpowiada jego żądaniu. Należy w związku z tym podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że w odniesieniu do wniosku D. K. z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący kasacyjnie organ pozostaje w stanie bezczynności. Wnioskodawca zażądał przekazania kopii dokumentów będących w posiadaniu ZTM w P. "Oceny ryzyka zawodowego" obowiązujących i wytworzonych w latach 2009–2014 na wskazanych we wniosku stanowiskach pracy. Tymczasem, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, przy piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. wnioskodawcy co prawda przekazano żądane karty, jednak z niejasnym oznaczeniem, jakiego okresu one dotyczą. Nie wyjaśniono bowiem, czy przekazana wnioskodawcy dokumentacja obejmuje Karty oceny ryzyka zawodowego stosowane w latach 2009–2014, a także nie wyjaśniono, jak należy rozumieć zawarte na przekazanych dokumentach adnotacje o ich zatwierdzeniu oraz aktualizacji. W istocie więc nie doszło do prawidłowego rozpatrzenia wniosku D. K. z dnia [...] grudnia 2014 r. W konsekwencji, skarżący kasacyjnie organ – niezależnie od tego, że pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustosunkował się do wniosku D. K. – pozostaje w bezczynności, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował przepisy wskazane w podstawach kasacyjnych. Nie można natomiast zgodzić się z zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji oceną, że dokumenty określone w pkt 1–3 wniosku D. K., występującego jako osoba fizyczna, z dnia [...] grudnia 2014 r. powinny zostać mu udostępnione niezależnie od tego, że te same dokumenty zostały już udostępnione w wyniku wniosku podpisanego przez D. K., działającego jako przewodniczący Związku Zawodowego Pracowników Miasta P. w ZTM w P. – z tego powodu, iż nie zachodzi tożsamość podmiotowa wnioskodawców. Celem ustrojowym konstytucyjnego prawa obywateli dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) jest w szczególności umożliwienie jednostkom zapoznania się z informacjami, w tym dokumentami urzędowymi, wytworzonymi w toku wykonywania kompetencji przez organy władzy publicznej. Udostępnienie obywatelowi określonego dokumentu oznacza, że – w tym konkretnym zakresie – jego prawo dostępu do informacji publicznej zostało już zrealizowane. Jeśli więc w okolicznościach danej sprawy jest oczywiste, że dana osoba jest już w posiadaniu określonego dokumentu i miała możliwość się z nim zapoznać, to ponowne wnioskowanie o udostępnienie tego samego dokumentu przez tę samą osobę nie służy wskazanemu wyżej celowi ustrojowemu prawa dostępu do informacji publicznej i może być potraktowane w kategoriach nadużycia tego prawa podmiotowego. Z tego punktu widzenia nie powinno mieć znaczenia, czy wnioskodawca występuje w jednym postępowaniu jako osoba fizyczna, a w innym jako organ lub przedstawiciel jednostki organizacyjnej (w tym przypadku związku zawodowego). W przeciwnym razie należałoby uznać, że ta sama osoba czy grupa osób mogłaby – w zależności od pełnionych funkcji w rozmaitych jednostkach organizacyjnych, stowarzyszeniach, fundacjach, związkach zawodowych, itp. – żądać udostępniania tej samej informacji publicznej w nieokreślonej liczbie postępowań. W skrajnych przypadkach taka praktyka mogłaby doprowadzić do istotnego zakłócenia funkcjonowania organu władzy publicznej, do którego kierowane są wnioski, co byłoby nie do pogodzenia z koniecznością należytej ochrony porządku publicznego (zob. art. 61 ust. 3 Konstytucji) oraz zasady sprawnego i rzetelnego działania instytucji publicznych (zob. preambuła Konstytucji). Z punktu widzenia wskazanych wartości istotne jest zatem, czy w okolicznościach danej sprawy wnioskodawca miał możliwość wcześniejszego zapoznania się z treścią danego dokumentu. Jeśli tak, to ponowne żądanie udostępnienia tego samego dokumentu nie jest uzasadnione w świetle funkcji, jaką w demokratycznym społeczeństwie pełni prawo dostępu do informacji publicznej. Mając na uwadze, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 ppsa po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.