I OSK 3350/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 503/19 w sprawie ze skargi C. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia 14 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 503/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę C. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia 14 maja 2019 r. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: We wniosku z dnia 4 czerwca 2018 r., a następnie w piśmie z dnia 12 grudnia 2019 r. C. K. zwróciła się o wyjaśnienie sprawy "zamiany działek w 2001 r. nr [...] i [...]", podając że działka [...] w powierzchni [...]ha w 1966 r. figurowała jako własność jej ojca S. A. Po śmierci ojca matka – S. A. przekazała po 1/2 części tej działki dla wnioskodawczyni i jej brata S. S. Każda z działek była o powierzchni [...]ha i w 1973 r. były to działki nr [...] i [...]. Podczas pomiarów przez O. w B. wytyczono działkę wnioskodawczyni, tj. działkę nr [...] o powierzchni [...]ha (rejestr gruntów poz. [...]). Natomiast działka nr [...] o powierzchni [...]ha wraz z zabudowaniami (poz. rejestru [...]) została własnością spadkobierców brata. Różnica w powierzchni tej działki wynika z przesunięcia granicy przez właścicieli działki nr [...] w 1993 r. Działki nr [...], [...] i [...] powinny mieć po 15m szerokości według stanu na 1973 r. Zamiana działek [...] i [...] nastąpiła w roku 2001 r. O zamianie działek wnioskodawczyni nie została powiadomiona stąd wnosi o udostępnienie dokumentacji geodezyjnej oraz wyliczenie powierzchni działek [...], [...] i [...] według stanu w 1973 r. i według stanu aktualnego. Starosta Siemiatycki w dniu 5 marca 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie wyjaśnienia rozbieżności zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr [...] i [...], a decyzją z dnia 14 marca 2019 r. organ odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków m. S. obr. [...] polegającej na zmianie podmiotowej i przedmiotowej dotyczących działek nr: - [...] o pow. [...]ha zapisanej na właścicieli: K. C. i K. S.; - [...] o pow. [...]ha zapisanej na właścicieli: W. M. i W. A. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku decyzją z dnia 14 maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując że przeprowadzona analiza wykazała, że aktualnie obowiązujący zapis w operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie działek oznaczonych nr [...] i [...] jest prawidłowy ze względu na ich lokalizację i powierzchnię. Skargę od tej decyzji wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie jej prawa własności wynikającego z aktu własności ziemi z dnia 10 lutego 1973 r. Ponadto zarzuciła naruszenie granicy działek [...] i [...] z 1973 r. i zmniejszenie gruntów o [...]m2 po zamianie działek w 2001 r. Zarzuciła także wydanie dokumentów geodezyjnych na podstawie których sprzedano działkę stanowiącą jej własność, tj. działkę nr [...] o powierzchni [...]ha a jej przypisano działkę nr [...] o pow. [...]ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że ewentualne przywrócenie własności działki nr [...] na rzecz skarżącej w dokumentacji geodezyjnej było wykluczone tylko i wyłącznie z tego powodu, że działka ta w latach 2004 – 2015 została trzykrotnie sprzedana. I tylko ten argument może uzasadniać decyzję odmowną. Sąd stwierdził, że ukształtowany w latach 2004-2015 stan prawny działki nr [...] uniemożliwia dokonanie zmiany zapisów w ewidencji. Ewidencja na chwilę obecną odzwierciedla aktualny stan prawny. Bezsporne bowiem w sprawie jest to, że w 2004 r. S. C. (spadkobierca S. S.) sprzedał działkę nr [...] na rzecz S. i K. M. W tym samy roku założona została księga wieczysta nr [...], gdzie w dziale I-O wpisano w wierszu - numer działki: [...], a w wierszu - obszar całej nieruchomości: [...]ha. W 2006 r. nastąpiła zmiana właścicieli tej nieruchomości na: D. E. - udz. 1/2 części, M. S. - udz. 1/2 części - umowa darowizny. W 2015 r. umową sprzedaży własność tej nieruchomości nabyli: M. i A. W. W tym samym roku została założona elektroniczna księga wieczysta, co spowodowało zmianę numeru KW na [...], gdzie w dziale I-O wpisano w wierszu - numer działki: [...], a w wierszu - obszar całej nieruchomości: [...]ha. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że wpis w ewidencji zgodnie z którym właścicielami działki nr [...] o pow. [...]ha są A. i M. W. a nie C. i S. K. jest zgodny z aktualnym stanem prawnym tej działki. Stąd też decyzja odmawiająca zmiany dokonania wpisu w ewidencji co do zasady jest słuszna. Sąd zauważył, że czym innym w sprawie jest natomiast kwestia dotycząca zasadniczego sporu sprowadzającego się do zarzutu skarżącej, że w 2001 r. na skutek błędu organów ewidencyjnych dokonano na jej rzecz wpisu własności działki nr [...] zamiast [...]. Sąd nie rozstrzygnął tego czy rzeczywiście błąd taki miał miejsce z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że dla oceny czy zasadnie odmówiono dokonania zmiany wpisu w ewidencji wystarczające było ustalenie, że działka nr [...] w latach 2004 – 2015 była przedmiotem obrotu prawnego. Okoliczność ta wykluczała dokonanie zmian w ewidencji. Po wtóre w świetle zgromadzonego materiału dowodowego sąd nie jest w stanie stwierdzić jednoznacznie czy błąd taki miał miejsce. Zdaniem Sądu w sprawie mamy do czynienia z taką sytuacja w której skarżąca twierdzi, że w 2001 r. na skutek błędu organów ewidencyjnych w ewidencji wpisano, że jest ona właścicielką działki nr [...] a nie [...]. Z uzasadnień organów obu instancji, a w szczególności uzasadnienia organu I instancji wynika, że w 2001 r. właśnie sprostowano błąd, który miał miejsce w 1979 r. podczas odnawiania operatu ewidencji gruntów. Sąd nie podzielił w pełni tego stanowiska, zauważając że działki nr [...] i [...] powstały z podziału działki nr [...] w związku z wywłaszczeniem części tej działki na pas drogowy. Na pas drogowy została przeznaczona działka nr [...]. Jak sam organ wskazuje brak jest dokumentacji z tego podziału. Natomiast w aktach sprawy znajdują się akty własności ziemi z tego samego roku co podział nieruchomości z których wynika, że C. K. nabyła własność działki nr [...] a S. S. działkę nr [...]. To akty własności ziemi stanowiły podstawę wpisu w ewidencji. Oznacza to, że w 1973 r. C. K. na podstawie aktu własności ziemi była właścicielką działki nr [...], jak również właścicielem działki o takim samym numerze działki był Skarb Państwa. Natomiast S. S. był właścicielem działki nr [...] zgodnie z aktem własności ziemi, a więc nr działki której właścicielką została C. K. na skutek podziału działki [...]. Co prawda organ I instancji twierdzi, że z porównania map wynika, że działka [...] to działka [...] (powstała w wyniku podziału jak również i działka [...] o której mowa w akcie własności ziemi) a działka nr [...] to działka nr [...] (powstała w wyniku podziału) jak również działka nr [...] o której mowa w akcie własności ziemi, to zdaniem sądu materiał dowodowy nie potwierdza tego faktu. Nadto organ twierdząc, że to w 1979 r. dokonano błędu za miarodajne uznał wpisy dokonane ołówkiem a nie długopisem. Przy czym Sąd podniósł również, że wpisy dokonane ołówkiem a dotyczące starej numeracji działek oparte są na numeracji wynikającej z podziału działki nr [...] a nie z aktów własności ziemi. A mianowicie wpisano działkę [...] odnośnie C. K. i jej męża i działkę [...] odnośnie S. S. podczas, gdy z aktów własności ziemi wynika, że byli ono odpowiednio właścicielami działek [...] i [...]. Ponadto podniesiono, że skarżąca zamieszkuje większą działkę, co również może świadczyć o tym, że to właśnie w 2001 r. popełniono błąd a nie sprostowano błąd popełniony w 1979 r., bo większa działkę stanowi działka nr [...]. Znamienne przy tym jest to, że sam organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę używa sfomułowania "nawet jeżeli uznać, że numery działek zostały zamienione...". Z powyższego w ocenie Sądu wynika, że kwestia zamiany numerów działek nie została jednoznacznie wyjaśniona. Przy czym okoliczności faktyczne przemawiają za zasadnością stanowiska skarżącej o błędzie popełnionym w 2001 r. Nie zmienia to jednak faktu, że sąd rozstrzygając sprawę niniejszą musiał stwierdzić, że decyzja o odmowie wprowadzenia zmiana w operacie jest zgodna z prawem, albowiem obrót prawny dokonany działką nr [...] w latach 2004 – 2015 wykluczał możliwość wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. tj.: a) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. na skutek nierozważenia w sposób właściwy zarzutu bezpodstawnej, dowolnej i przeprowadzonej bez zachowania należytej procedury zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków m. S. obr. [...] polegającej na zmianie podmiotowej i przedmiotowej dotyczącej działek nr: [...] i [...] - w 2001 r., w sytuacji braku jakichkolwiek zdarzeń prawnych mogących stanowić podstawę dokonania aktualizacji danych; b) art. 145 § 1 pkt 1a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) oraz w zw. z § 45 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na skutek błędnej wykładni i przyjęcia, że w sprawie nie zachodziła możliwość aktualizacji danych w ewidencji gruntów zgodnie z wnioskiem skarżącej, pomimo tego, iż zmiany wprowadzone do ewidencji w 2001 r. dotknięte są błędem i już w dacie ich dokonania nie odpowiadały stanowi faktycznemu. Mając na względzie powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu Sądowi; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej zwanej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak stanowi art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie przez Naczelny Sąd Administracyjny podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd pierwszej instancji oraz określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwiać będzie ocenę jej zasadności. Podkreślenia również wymaga, że skarga kasacyjna nie jest środkiem prawnym skierowanym wobec aktów organu administracji publicznej, ale wobec zapadłego orzeczenia sądu wojewódzkiego. Z tego względu autor takiego środka zaskarżenia podnosząc zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego powinien kwestionować stanowisko zajęte w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji, nie zaś przez organy orzekające w sprawie. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w przedmiotowym postępowaniu skarżąca kasacyjnie C. K. wnioskowała o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków m. S. obręb [...] dotyczących działek nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha. Jak wynika z operatu ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] o pow. [...]ha stanowi własność C. K. i S. K., zaś działka nr [...] o pow. [...]ha stanowi własność A. W. i M. W. Skarżąca kasacyjnie wskazywała, że istniejący wpis jest błędny i żądała wprowadzenia zmiany polegającej na zmianie numeru działki z [...] o pow. [...]ha na nr [...] o pow. [...]ha. Zaznaczyć należy, że zgodnie z treścią księgi wieczystej numer [...] w dziale I-O wpisana jest działka nr [...] obręb [...] o pow. [...]ha, zaś w dziale II wpisani są właściciele M. i A. W. Podstawą wpisu jest umowa sprzedaży z 2015 r. Tym samym wpis w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczący działki nr [...] jest zgodny z wpisem w księdze wieczystej. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. na skutek nie rozważenia w sposób właściwy zarzutu bezpodstawnej, dowolnej i przeprowadzonej bez zachowania należytej procedury zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, wskazać należy, że zarzut ten jest niezasadny. Art. 133 § 1 p.p.s.a. dotyczy tzw. podstaw wyrokowania, zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. dotyczy granic orzekania sądu, zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Z kolei o naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Wskazany jako naruszony przepis, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., ma czysto procesowy charakter, stanowi w zdaniu pierwszym, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przytoczony przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku wynika również dlaczego skarga została oddalona, a decyzja o odmowie wprowadzenia zmian w operacie jest zgodna z prawem, tą okolicznością jest obrót prawny dokonany działką nr [...] w latach 2004-2015. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim powołany art. 20 ust. 1 ustawy stanowi jakie informacje obejmuje ewidencja gruntów i budynków, pkt 1 informacje dotyczące gruntów to: ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; pkt 2 informacje dotyczące budynków: to ich położenie, przeznaczenie, funkcje użytkowe i ogólne dane technicznych. Natomiast powołany art. 21 ust. 1 ustawy dotyczy wykorzystania danych z ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z powołanym ust. 1 Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym powołane w zarzutach skargi kasacyjnej art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie tylko nie są przepisami postępowania, ale przepisy te nie były przedmiotem sporu i wątpliwości, Sąd nie podważał jakie informacje obejmuje ewidencja gruntów i budynków, ani w jakim celu wykorzystywane są dane z ewidencji gruntów i budynków. Natomiast powołany w zarzucie skargi kasacyjnej § 45 rozporządzenia dotyczy aktualizacji operatu ewidencyjnego, przepis ten stanowi, że 1. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. 2. Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio. Skarżąca kasacyjnie zarzucała naruszenie tego przepisu na skutek błędnej wykładni i przyjęcia, że w sprawie nie zachodziła możliwość aktualizacji danych w ewidencji gruntów zgodnie z wnioskiem skarżącej, pomimo tego, iż zmiany wprowadzone do ewidencji w 2001 r. dotknięte są błędem i już w dacie ich dokonania nie odpowiadały stanowi faktycznemu. Odnosząc się do tego zarzutu to przede wszystkim należy wskazać, że w okolicznościach tej sprawy nie doszło do naruszenia powołanego § 45 rozporządzenia, albowiem odmowa wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, której domagała się skarżąca kasacyjnie czyli zmianie numeru działki z [...] o pow. [...]ha na nr [...] o pow. [...]ha wynikała z faktu, że dotyczyła również nieruchomości, która zgodnie z treścią księgi wieczystej numer [...] stanowi własność A. i M. W. (w powołanej księdze wieczystej w dziale I-O wpisana jest działka nr [...] obręb [...] o pow. [...]ha, zaś w dziale II wpisani są właściciele M. i A. W.), a więc nieruchomości do której skarżąca nie posiada tytułu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.