I OSK 3380/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA. Anna Wesołowska Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 615/19 w sprawie ze skargi Ł.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 maja 2019 r. nr SKO.GN.4001.253.2019 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 października 2019r. sygn. akt II SA/Po 615/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 maja 2019 r. nr SKO.GN.4001.253.2019 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddalił skargę. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z 17 grudnia 2018 r. L. L. zwrócił się do Burmistrza Gminy P. (dalej Burmistrz) o podział nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Wnioskodawca wskazał, że podział nieruchomości następuje zgodnie z załączoną mapą z projektem podziału. Celem podziału było wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Obie nowo wydzielone działki miały posiadać bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Do wniosku zostały dołączone dokumenty wskazane w art. 97 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018r. poz. 2204 i 2348 oraz z 2017 r. poz. 1509, dalej u.g.n.). W pkt 1.4 wymienionych załączników do wniosku skarżący wskazał art. 95 ust. 7 jako podstawę wniosku. Operat zawierający dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5.10.2018r. pod nr [...]. Decyzją z 15 stycznia 2019 r. nr BZT.6831.35.2018 Burmistrz Miasta P. odmówił zatwierdzenia przedłożonego podziału nieruchomości, stanowiącej własność L.L., położonej w obrębie geodezyjnym P., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], w wyniku którego powstałyby następujące działki: nr A o powierzchni [...] ha, nr B o powierzchni [...] ha, razem: [...] ha. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie objęta wnioskiem działka jest już działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową wolno stojącą o powierzchni, która zapewnia konieczną obsługę dla posadowionego na niej budynku mieszkalnego. Na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę nr [...], znak [...] z 6 marca 2017 r., wydanej przez Starostę S., na działce nr [...] został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny. Obecny kształt i wielkość działki, a także dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe korzystanie z tego budynku. Organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. Działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XIV/142/99 Rady Miejskiej P. z dnia 2 grudnia 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2000 r. nr 1, poz. 7) przeznaczona jest pod teren zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą. Ponadto w dniu 4 sierpnia 2016 r., na wniosek L.L., Burmistrz Gminy P. postanowieniem nr BZT.6724.32.2016 zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym P. Niezgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu dotyczyła przebiegu granic, który jest taki sam jak w tym postępowaniu. Zgodnie z planem granice winny być prowadzone pod kątem prostym lub zbliżonym do prostego w stosunku do linii rozgraniczających dróg. W projektowanym wstępnym podziale główna granica prowadzona była równolegle do drogi. Z tego powodu podział działki nie mógł być zaopiniowany pozytywnie. Od powyższej decyzji L.L. reprezentowany przez zawodowych pełnomocników wniósł odwołanie, zaskarżając ją w całości. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: SKO) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, że wnioskodawca wystąpił do organu I instancji o zatwierdzenie projektu podziału w trybie art. 95 ust. 7 u.g.n. W związku z tym organ administracyjny w sprawie podziału nieruchomości, działa wyłącznie na podstawie wniosku właściciela nieruchomości i tylko w jego granicach. W rozpatrywanej sprawie z takim wnioskiem wystąpił odwołujący się, przedkładając wstępny projekt podziału nieruchomości sporządzony według własnego uznania i wskazał cel takiego podziału, zaś organ powinien po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego orzec czy podział nieruchomości w takim zakresie i trybie jaki wskazał wnioskodawca jest dopuszczalny. Organ ograniczony jest treścią wniosku, nie może zatem przejawić własnej inicjatywy w tym przedmiocie ani też odmówić zatwierdzenia podziału, gdy spełnia on wskazane w przepisach kryteria. W ocenie SKO z treści unormowania art. 95 ust 7 u.g.n. wnioskować należy, że może mieć on zastosowanie, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. Chodzi tutaj o wyodrębnienie nieruchomości gruntowej niezbędnej w znaczeniu "koniecznej" do obsługi budynku mieszkalnego, a nie w znaczeniu "wystarczającej", co prowadzić mogłoby do mnożenia podziałów, a tym samym zwiększenia zagęszczenia zabudowy wbrew ustaleniom planów miejscowych. Interpretacja art. 95 u.g.n. nie może prowadzić tylko do obejścia zasady, że podział powinien być zgodny z m.p.z.p. Zastosowanie tego artykułu musi być usprawiedliwione ściśle określonym w nim celem. W rozpoznawanej sprawie natomiast wnioskowana do podziału działka jest już działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą o powierzchni, która zapewnia konieczną obsługę dla posadowionego na niej budynku mieszkalnego, nie ma więc podstaw do stosowania art. 95 pkt. 7 u.g.n. SKO podkreśliło, że skarżący jako właściciel niniejszej nieruchomości, może nią rozporządzać w dowolny, ograniczony jedynie przepisami prawa sposób, w tym dokonywać jej podziału. Jeśli zatem skoryguje swoje zamiary co do zakresu podziału nieruchomości, i zamierza dokonać go na innych zasadach, może wystąpić z nowym wnioskiem podziałowym, jeśli wcześniej nie podejmie starań o wyeliminowanie jednym z trybów nadzwyczajnych nadal pozostającego w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia Burmistrza Gminy P. z 4 sierpnia 2016 r. w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. W skardze do WSA L.L., zaskarżył decyzję SKO w całości Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia z dnia 4 sierpnia 2016 roku wydanego przez Burmistrza Miasta P. opiniującego negatywnie wstępny projekt podziału działki nr [...] położonej w P. wraz z załącznikiem w postaci wstępnego projektu podziału (mapa zasadnicza) wydanego w sprawie o sygnaturze akt [...] - na okoliczność jego treści, w szczególności brak tożsamości projektu podziału działki nr 1440 we wniosku złożonym przez skarżącego z dnia 16 lipca 2017 roku i wniosku objętym niniejszym postępowaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną. Wyjaśnił, że postępowanie w wyniku którego doszło do wydania objętych niniejszą skargą decyzji o odmowie podziału nieruchomości, wszczęte zostało na wniosek skarżącego z 14 grudnia 2018 r. Toczyło się zatem przed organami administracji na zasadzie skargowości. Zgodnie z regulacją szczegółową zawartą w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości może być dokonany na wniosek jak też z urzędu, przy czym podział z urzędu dopuszczalny jest w sytuacjach precyzyjnie wskazanych przez ustawodawcę w art. 97 ust. 3 i ust. 4. Z wniosku skarżącego z 14 grudnia 2018 r. wynika, że podział nieruchomości ma nastąpić "zgodnie z załączoną mapą z projektem podziału w trybie określonym w art. 95 u.g.n. tj. niezależnie od ustaleń planu miejscowego (...)". We wniosku zaznaczono, że "celem podziału nieruchomości jest wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego", przy wymienieniu załączników wskazano art. 95 pkt 7 u.g.n., który odpowiadał celowi wskazanemu przez skarżącego. Z wniosku więc wynikała jasno intencja i wola strony co do trybu w jakim żąda podziału nieruchomości oraz cel podziału. Niezasadny był więc, w ocenie Sądu I instancji, zarzut skargi sprowadzający się do uznania, że organ nie będąc związany podstawą prawną we wniosku, ograniczył się do tej podstawy. W niniejszej sprawie skarżący nie tylko wskazał podstawę prawną ale i jasno sprecyzował cel wniosku. Co więcej wskazując załączniki do wniosku zakreślił pkt I, dotyczący dokonania podziału niezależnie od ustaleń planu. Nadto, posiadał negatywną opinię Burmistrza Gminy P. z dnia 4 sierpnia 2016r. ([...]) w sprawie zgodności podziału działki z ustaleniami m.p.z.p. Zgodnie z art. 93 ust. 4 u.g.n., zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budziło wątpliwości, że intencją skarżącego było zastosowanie trybu z art. 95 pkt 7 u.g.n. i w takiej sytuacji organ nie był zobowiązany do rozpatrywania trybu z art. 93 ust. 1 u.g.n. Wbrew stanowisku strony, organ nie miał podstaw do rozpatrywania innych, wskazanych w u.g.n. trybów podziału nieruchomości. Podnoszone przez stronę zarzuty, że organ miał obowiązek zastosować art. 93 ust. 1 u.g.n. w sytuacji gdy strona swoje żądanie, wskazując jego cel i załączając dokumentację, opierała o treść art. 95 pkt 7 – a są to dwa zupełnie różne tryby, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Art. 93 reguluje podział nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu, a art. 95 wymienia enumeratywnie wyjątki, kiedy można dokonać podziału nieruchomości niezależnie od tego co przewiduje plan miejscowy. Działka skarżącego znajduje się na terenie objętym planem miejscowym. Znajduje się na niej budynek mieszkalny, wybudowany na podstawie decyzji Starosty S. - pozwolenia na budowę z nr [...] z 6 marca 2017 r. Jak wynika z wniosku skarżącego i załączonego do niego fragmentu mapy ewidencyjnej, chce on podzielić działkę w ten sposób, że na części działki o planowanym nr B znajdowałby się dom i nowa działka miałaby kształt odwróconej litery "L" w ten sposób, że miałaby dzięki temu nadal dostęp do drogi publicznej, oraz działkę A o kształcie zbliżonym do kwadratu. Innymi słowy planowany podział działki [...] nie polegałby na "podzieleniu działki na pół" a przeprowadzeniu granicy w ten sposób aby nowopowstałe działki miały nadal dostęp do drogi (jedna całą swoją granicą, a druga wąskim korytarzem). Zastosowanie trybu z art. 95 pkt 7 u.g.n. może mieć miejsce, o ile istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, bowiem skarżący zmierza do tego aby zaprojektować dwie działki budowlane. Dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu nie uniemożliwia skarżącemu korzystanie z zabudowanej działki, w tym realizacji uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym. Skarżący nie wykazał celu podziału jakim miało być wskazane we wniosku wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. W zarzutach skargi również nie zakwestionował braku podstaw do zastosowania wnioskowanego przez siebie trybu z art. 95 ust. 7 u.g.n. Słusznie, w ocenie Sądu I instancji, organy uznały, że nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego o dokonanie podziału w oparciu o art. 95 pkt 7 u.g.n. Wnioskowana do podziału działka jest już działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną wolno stojącą o powierzchni, która zapewnia konieczną obsługę dla posadowionego na niej budynku mieszkalnego, nie ma więc podstaw do stosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. Zasadnie organy uznały, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego opartego na podstawie art. 95 pkt 7. Tryb z art. 93 ust. 1 u.g.n. skarżący inicjował wcześniej, otrzymując negatywną opinię wskazującą, że prowadzenie granic równolegle do linii rozgraniczającej drogę nie jest zgodne z ustaleniami planu dopuszczającego prowadzenie granic jedynie pod kątem prostym lub zbliżonym do prostego. Słusznie SKO wskazało, że Organ I instancji ograniczony był treścią wniosku a skarżący korygując zamiary co do zakresu podziału może wystąpić z nowym wnioskiem ewentualnie może podjąć starania o wyeliminowanie z obrotu postanowienia z 4 sierpnia 2016r. W niniejszej sprawie treść tego postanowienia nie jest przedmiotem oceny, skarżący więc uznając, że w proponowanym przez siebie podziale projektowane granice spełniają wymogi m.p.z.p. może złożyć stosowny wniosek, który będzie podlegał rozpoznaniu w stosownym trybie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł L.L. Zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: -na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 9, art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż podczas jej wydania Organ naruszył zasady prawdy obiektywnej, zaniechania dążenia do załatwienia sprawy zgodnie z interesem stron postępowania oraz zaniechania podjęcia pełnej analizy prawnej żądania Skarżącego poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wskazanie przez Skarżącego we wniosku o podział nieruchomości celu podziału oraz jego podstawy prawnej wyznacza granice tego wniosku i uniemożliwia Organowi samodzielne poszukiwanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym weryfikacji zgodności wnioskowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w rzeczywistości Organ nie był związany podstawą prawną wskazaną we wniosku, co pozbawiło stronę prawa do pełnego merytorycznego rozpatrzenia jej wniosku. 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy Organ na skutek błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonania błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy bezzasadnie przyjął, że Skarżący otrzymał negatywną opinię Burmistrza Gminy P. z dnia 4 sierpnia 2016 roku w przedmiocie podziału działki nr [...] w P. w sposób wskazany w rozpatrywanym w niniejszej sprawie wniosku - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej również jako: u.g.n.) - podczas gdy w rzeczywistości opinia ta dotyczyła odmiennego sposobu podziału działki [...] w P., czego konsekwencją była odmowa oceny zgodności wnioskowanego podziału nieruchomości z obowiązującym na terenie nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, 3. art. 141 § 1 zd. 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia Wyroku przejawiające się w: a) lakonicznym i zdawkowym ustosunkowaniu się do zarzutów Skarżącego dotyczących naruszenia przez Organ przepisów postępowania tj. art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 k.p.a., b) zamieszczeniu w jego treści wewnętrznie sprzecznych twierdzeń dotyczących stanu faktycznego sprawy w postaci stwierdzenia, że: "Tryb z art. 93 ust 1 u.g.n. skarżący inicjował wcześniej, otrzymując negatywną opinię uniemożliwiająca uznanie, że prowadzenie granic równolegle do linii rozgraniczającej drogę nie jest zgodne z ustaleniami planu dopuszczającego prowadzenie granic jedynie pod kątem prostym lub zbliżonym do prostego" co w konsekwencji uniemożliwia rekonstrukcję toku rozumowania Sądu meriti i weryfikację poprawności rozstrzygnięcia. - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 95 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że stanowi on niezależny, alternatywny tryb uzyskania pozytywnej decyzji podziałowej, podczas gdy w rzeczywistości podział nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wbrew jego ustaleniom tj. na podstawie art. 95 u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do zatwierdzenia podziału na podstawie art. 93 ust.1, a więc ma zastosowanie jedynie w drodze wyjątku, z uwagi na enumeratywnie wymienione w tym przepisie cele podziału nieruchomości. b) art. 93 ust 1 u.g.n. w zw. z § 6 ust. 2 pkt 5 tiret 3 Uchwały Nr XIV/142/99 Rady Miejskiej P. z dnia 2 grudnia 1999 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą przy ul. [...], P. (dalej również jako: "MPZP") poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy wniosek Skarżącego o podział nieruchomości spełniał przesłanki uznania go za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a ponadto: na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Na wstępie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej koniecznym jest przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie w jednym zarzucie niespójnego zestawienia przepisów– szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstaw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620). Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postepowania w pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd I instancji nie uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku i stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). Nie są zasadne również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Zarówno organom, jak i sądowi I instancji znana była treść wniosku skarżącego o dokonanie podziału. Dołączona do wniosku mapa z propozycją podziału była przedmiotem analizy organów administracji, zarówno w kontekście ustaleń Uchwały Nr XIV/142/99 Rady Miejskiej P. z dnia 2 grudnia 1999 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą przy ul. [...], jak również z wydanym uprzednio postanowieniem Burmistrza Gminy P. z 4 sierpnia 2016 r. opiniującym negatywnie wstępny projekt podziału działki nr [...] z uwagi na jego niezgodność z powyższym planem miejscowym. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art.7 i 77 k.p.a. na jakiekolwiek braki w dokumentacji sprawy. Nie powołał się również na dowody, które organ winien wziąć pod uwagę przy wydaniu decyzji. Nie można również zarzucić organom, jak uczynił to skarżący kasacyjnie, że błędnie ocenił złożony wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Prawidłowe jest w tej mierze stanowisko Sądu I instancji, że brak było podstaw do uznania, że złożony przez skarżącego kasacyjnie wniosek mógł zostać rozpoznany w innym trybie niż ten wskazany przez skarżącego we wniosku o dokonanie podziału. Ignorowanie przez skarżącego kasacyjnie treści postanowienia Burmistrza Gminy P. z 4 sierpnia 2016 r. nie zmienia tego, że postanowienie to weszło do obrotu prawnego i wywiera określone skutki w sferze uprawnień właściciela nieruchomości. Wbrew również twierdzeniom skarżącego proponowany podział nieruchomości, objęty oceną zawartą w powyższym postanowieniu i ten zawarty w aktualnym wniosku skarżącego są niemalże identyczne, a drobne zmiany w propozycji podziału nie mogły być podstawą do uznania, że aktualny wniosek dotyczy innego, tym razem zgodnego z planem miejscowym, podziału nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 95 u.g.n. stwierdzić należy, że wadliwa jest jego konstrukcja. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r.). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r.). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że art. 95 u.g.n. obejmuje mniejsze jednostki redakcyjne. Nie precyzuje tej niedokładności również uzasadnienie powyższego zarzutu ograniczające się jedynie do zakwestionowania prawidłowości zastosowania powyższego przepisu w tej sprawie zamiast, prawidłowego w ocenie skarżącego kasacyjnie art. 93 u.g.n. Przytoczone na poparcie stanowiska wyroki sądów administracyjnych zostały wydane w innym stanie faktycznym sprawy. Zatem zarzut ten nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.