I OSK 359/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 485/23 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 marca 2023 r. nr SKO.4115.47.2023 w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek celowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 485/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej także: "skarżący kasacyjnie", "kolegium") z 21 marca 2023 r. nr SKO.4115.47.2023 oraz decyzję Burmistrza A. (dalej także: "organ I instancji") z 6 lutego 2023 r. znak: OPS.PS.5002.595.381.2023, w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej E.P. (dalej także: "skarżąca") zasiłek celowy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej: "ups"), przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ I instancji nie prowadził postępowania na podstawie ww. przepisów bo przeczy temu treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 10 stycznia 2023 r. podczas gdy zarówno treść decyzji organu I instancji (uchylenie w całości decyzji) jak i powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 11 ust 2 ups jednoznacznie wskazują na prowadzenie postępowania w zakresie uchylenia decyzji administracyjnej na niekorzyść strony bez jej zgody, o którym mowa w art. 106 ust. 5 ups w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w art. 11 tej ustawy; 2. przepisów postępowania, tj.: a. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "kpa") przez błędne uznanie, że trudno jest uznać, że organy orzekające w sprawie wydały rozstrzygnięcia w oparciu o należycie i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, a w konsekwencji iż ustaliły aktualny na dzień wydania decyzji stan faktyczny podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wprost wynikało, że strona pomimo długoletniego korzystania z pomocy społecznej nie podejmuje współpracy z pracownikiem socjalnym oraz wykazuje postawę roszczeniową, nadto zaś sytuacja materialna strony jest lepsza niż wielu innych klientów opieki społecznej w A., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 marca 2023 r. znak: SK0.4115.47.2023 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 11 i art. 107 § 3 kpa. przez przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organów obu instancji jest ogólnikowe, podczas gdy przedmiotowe decyzje zawierają wymagane przez art. 107 § 3 kpa elementy, w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji i wskazanie faktów oraz dowodów, na których oparły się organy obu instancji, przez co te uzasadnienia realizują zasadę przekonywania określoną w art. 11 kpa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 marca 2023 r. znak: SKO.4115.47.2023 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zagadnienia materialnoprawne łączą się jednak z procesowymi, gdzie istota sprawy sprowadza się do tego, czy w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień na tyle istotnych, aby uzasadniały uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Uzasadnia to łączne rozpoznanie podniesionych zarzutów. Jak prawidłowo wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postępowania określone w przepisach art. 106a ust. 1 i 3 ups oraz art. 106 ust. 5 ups, a dotyczące pozbawienia strony przyznanego jej wcześniej prawa do świadczenia z pomocy społecznej, prowadzone są w oparciu o odrębnie określone przesłanki oraz pozwalają na wydanie innego rodzaju rozstrzygnięć, przez co stanowią osobne instytucje, których nie należy utożsamiać. Za niedopuszczalne należy zatem uznać łączenie obu powyższych trybów w jednym postępowaniu. Sąd I instancji uznał, że do tego rodzaju niedopuszczalnej kompilacji doszło w postępowaniu przed organami. Rozważając powyższe zagadnienie należy w pierwszej kolejności odwołać się do podstaw prawnych wskazanych w wydanych w sprawie decyzjach, których powołanie jest elementem obligatoryjnym każdej decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 4 kpa. W decyzji Burmistrza A. z 6 lutego 2023 r. jako materialnoprawną podstawę decyzji wskazano "art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2 i 3, art. 14, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4, art. 110 ust. 8 ups". W podstawie prawnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 21 marca 2023 r. co do przepisów materialnoprawnych wskazano natomiast wyłącznie "art. 3, art. 4, art. 7, art. 8, art. 17 i art. 39 ups". W podstawach prawnych decyzji wydanych w obu instancjach, a dotyczących uchylenia wcześniejszej decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego, nie powołano zatem ani przepisu 106a ust. 3 ups ani art. 106 ust. 5 ups. Co więcej, przepis art. 106 ust. 5 ups, który w odróżnieniu od art. 106a ust. 3 ups przewiduje kompetencje do wydania decyzji tego rodzaju, nie został powołany nawet w uzasadnieniu żadnej z powyższych decyzji, pomimo że skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było właśnie w tym trybie. Niepodanie podstawy prawnej decyzji lub powołanie się w niej na niewłaściwy przepis stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 kpa i czyni taką decyzję wadliwą, nie stanowi to jednak przesłanki uchylenia decyzji, o ile naruszenie to nie nastąpiło w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. W. Chrościelewski, J.P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, Warszawa 2018 r., s. 197). O ile jednak wadliwość tego rodzaju nie powoduje automatycznej dyskwalifikacji obciążonej nią decyzji, powołanie nieprawidłowej bądź niepowołanie podstawy prawnej może stanowić istotne naruszenie przepisów procesowych wpływające na wynik sprawy, w szczególności jeżeli z tego powodu nie będzie można ustalić jaki był zakres postępowania w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 stycznia 1998 r. sygn. akt SA/Ł 2759/95). Skarżący kasacyjnie wskazuje, że powołanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepisu art. 11 ust. 2 i 3 ups pozwala przyjąć, że postępowanie toczyło się na podstawie art. 106 ust. 5 ups. Istotnie, w kontekście odebrania stronie prawa do świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z przepisami ups okoliczności opisane w art. 11 łączą się jedynie z postępowaniem określonym w art. 106 ust. 5 tej ustawy. Jednocześnie należy jednak mieć na uwadze, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji okoliczności dotyczące braku współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym – czego dotyczy art. 11 ust. 2 ups, powoływane są równolegle z faktem niepodjęcia przez skarżącą dwóch kolejnych świadczeń przyznanych uchylaną decyzją – która to okoliczność jest z kolei określona w art. 106a ust. 1 ups i stanowi wyłącznie przesłankę do wydania decyzji o której mowa w art. 106a ust. 3 ups. Co więcej, w uzasadnieniu powyższej decyzji wprost wskazano, że postępowanie wszczęto z urzędu na podstawie art. 106a ust. 1 ups, z uwagi na nie podejmowanie przez skarżącą świadczeń przyznanych decyzją z 16 listopada 2022 r. – czemu odpowiada treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 10 stycznia 2023 r. Stanowisko to podzieliło następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi i przyjęło je jako własne, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji i nie odnosząc się do tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji. Również analiza akt sprawy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy postępowanie w sprawie prowadzone było pod kątem przesłanek z art. 106a ust. 1 i 3 ups czy też art. 106 ust. 5 ups. Notatka służbowa z 30 stycznia 2023 r. sporządzona przez kierownika działu pomocy środowiskowej i Reintegracji Ośrodka Pomocy Społecznej im. Ireny Sendlerowej w A. z 30 stycznia 2023 r. zawiera informację, że powodem wszczęcia postępowania w sprawie było nie odbieranie przez skarżącą świadczenia przez kolejne dwa miesiące – co stanowi wyłącznie przesłankę określoną w art. 106a ust. 1 ups – jednocześnie jednak w treści tej samej notatki powołano się na przepis art. 11 ust. 1 i 2 ups, który z kolej dotyczy jedynie postępowania określonego w art. 106 ust. 5 ups. Pismo wskazanego ośrodka z 3 marca 2023 r. odwołuje się już wyłącznie do faktu nieodebrania przez skarżącą przyznanych świadczeń w październiku i listopadzie 2022 r. z nieuzasadnionych powodów. Skoro łączenie w jednym postępowaniu przesłanek z art. 106a ust. 1 i 3 oraz art. 106 ust. 5 ups nie jest dopuszczalne, postępowanie w sprawie mogło toczyć się wyłącznie w jednym z powyższych trybów. Brak wskazania w podstawach prawnych wydanych w sprawie decyzji któregokolwiek z powyższych przepisów w połączeniu ze zbiorczym odwoływaniem się przez organy do przesłanek dotyczących obu wskazanych trybów uniemożliwia ustalenie zakresu postępowania w sprawie. W przedstawionej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, albowiem organy obu instancji istotnie dokonały swoistej kumulacji procesowej, łącząc w ramach jednego postępowania administracyjnego przepisy art. 106a ust. 1 i 3 ups oraz art. 106 ust. 5 ups, co jednak z uwagi na odrębność wskazanych postepowań nie było dopuszczalne. Podkreślić także należy, że fakt zakończenia postępowania w formie przewidzianej w art. 106 ust. 5 ups nie świadczy o tym, że intencją organów było prowadzenie postępowania właśnie w tym trybie i że w takim trybie zostało ono prawidłowo przeprowadzone. Samo wydanie decyzji jest bowiem rezultatem przeprowadzonego wcześniej postępowania, czynność ta nie może zatem konwalidować wadliwości która zaistniała we wcześniejszym etapie postępowania i doprowadziła do wydania takiej decyzji. Niewątpliwie aby wydana w sprawie decyzja była zgodna z prawem, przepisy dotyczące postępowania przed organem muszą przewidywać możliwość wydania decyzji o określonej treści. Wobec braku możliwości ustalenia jaki był zakres postępowania w sprawie, nie jest również możliwe ustalenie czy rodzaj rozstrzygnięcia odpowiada trybowi postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji co do naruszenia przepisów art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 kpa, organy obu instancji niewątpliwie nie sprostały bowiem określonym w powyższych przepisach wymogom postępowania dowodowego. Trafnie Sąd Wojewódzki zauważył, że pomimo powołania w uzasadnieniach obu decyzji na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wywiadu tego nie ma w aktach sprawy. Ponadto nie sposób pominąć, że w aktach sprawy nie odnotowano jakichkolwiek czynności związanych z gromadzeniem materiału dowodowego. Za takie nie mogą być uznane zawiadomienie z 10 stycznia 2023 r. – gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie jest czynnością dowodową – ani notatka służbowa z 30 stycznia 2023 r. – z której treści wynika, że przeznaczona jest na użytek wewnętrzny i ma jedynie charakter informacyjny. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że organy orzekające w sprawie nie zgromadziły wyczerpującego materiału dowodowego, co ma zasadnicze znaczenie w sprawie, albowiem w aktach sprawy brak jest w ogóle ustaleń dotyczących przesłanek wydania decyzji, niezależnie od tego czy postępowanie dotyczyło art. 106a ust. 1 i 3 ups czy też art. 106 ust. 5 ups. Z tego samego powodu uzasadnienia zaskarżonych decyzji, jako opierające się na niezgromadzonym wyczerpująco materiale dowodowym, nie mogły zostać uznane za prawidłowe. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 ppsa zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.