I OSK 369/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 578/10 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Prezydent Miasta Świnoujścia decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] przyznał P. J. dodatek mieszkaniowy w wysokości 141,11 zł miesięcznie, na okres sześciu miesięcy, tj. od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2010 r. Wnioskiem z dnia 19 lutego 2010 r. P. J. zwrócił się do organu I instancji o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa oraz o wznowienie postępowania (wniosek w tym zakresie objęty został odrębnym postępowaniem) w związku z pojawieniem się nowych dowodów, tj. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09. Zdaniem strony od jego dochodu należało odliczyć alimenty i dodatek pielęgnacyjny. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na treść wskazanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Istotne znaczenie przy określeniu, czy zachodzi rażące naruszenie prawa ma szczególnie duży ciężar gatunkowy stwierdzonego naruszenia oraz oczywista sprzeczność treści decyzji z przepisami prawa i zasadami państwa prawnego. Kolegium podało dalej, że przy wyliczeniu należnego P. J. dodatku mieszkaniowego organ I instancji doliczył do dochodu dodatek pielęgnacyjny i nie odliczył alimentów płaconych na dziecko. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Zdaniem organu wykładnia literalna powyższego przepisu nie wskazuje jednoznacznie, iż do dochodu nie wlicza się dodatku pielęgnacyjnego, brak jest również podstaw do odliczenia alimentów płaconych na dziecko. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, obliczenia dochodu P. J. przez organ I instancji nie można uznać za rażące naruszenie prawa, nie stanowi ono bowiem naruszenia o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, nie pozostaje również w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, w szczególności z zastosowanym przepisem art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie jest również przesłanką uznania, iż decyzja jest sprzeczna z wymaganiami praworządności państwa i zasadą demokratycznego państwa prawnego. Odnosząc się do powołanej we wniosku P. J. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, w której Sąd ten uznał, iż "Dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.)" – Kolegium wskazało, że w chwili podejmowania przez organ I instancji rozstrzygnięcia w sprawie przyznania stronie datku mieszkaniowego istniała rozbieżna interpretacja wskazanego wyżej art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ zwrócił uwagę, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o przepis nasuwający wątpliwości interpretacyjne nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Od decyzji P. J. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Odnosząc się do kwestii wliczenia do dochodu skarżącego dodatku pielęgnacyjnego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, istotna jest w sprawie okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny badał zgodność powyższego przepisu z Konstytucją i wyrokiem z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt K 16/03, w punkcie 1 stwierdził, że: "art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734, z 2002 r. Nr 216, poz. 1826 oraz z 2003 r. Nr 203, poz. 1966) jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego, mimo że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są świadczeniami zbliżonymi z uwagi na cel ich przyznawania, to zachodzą pomiędzy nimi zasadnicze różnice, w związku z którymi nie można wywieść nakazu traktowania tych świadczeń jednakowo przy ustalaniu dochodu dla ustalenia prawa i wysokości dodatku mieszkaniowego. Przedmiotowe świadczenia wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw, tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem pieniężnym z ubezpieczenia społecznego, które przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, i jest finansowany z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem zaopatrzenia społecznego o charakterze samodzielnym, finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Pozwala to ustawodawcy na traktowanie kwoty dodatku pielęgnacyjnego jako przychodu z tytułu emerytury lub renty, natomiast zasiłku pielęgnacyjnego, niepowiązanego z emeryturą bądź rentą jako świadczenia podlegającego wyłączeniu z dochodu rodzinnego, to zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zróżnicowanie obu kategorii uprawnionych przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego. Mając powyższe na względzie Kolegium nie znalazło podstaw prawnych do zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. i stwierdziło, że dołączona przez P. J. do wniosku o stwierdzenie nieważności uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. jest tylko jednym z orzeczeń, odnoszącym się do zagadnienia podniesionego w postępowaniu i nie może zostać uznana jako zasada odnosząca się do sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w chwili podejmowania przez organ I instancji rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej przyznania P. J. dodatku mieszkaniowego istniała rozbieżna interpretacja przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium nie dopatrzyło się nieprawidłowości przy wyliczeniu należnego stronie dodatku, a zatem nie znalazło podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 578/10, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący wywodzi, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji powinno nastąpić z uwagi na rażące naruszenie prawa w związku z przyjęciem przez organ administracji odmiennej niż w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 wykładni przepisu mającego zastosowanie w sprawie, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734). W ocenie Sądu powyższe twierdzenie nie zasługuje na aprobatę. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Jeżeli zatem przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. przepisu, nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygający jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że organ I instancji decyzję przyznającą skarżącemu dodatek mieszkaniowy w wysokości 141,11 zł, na okres sześciu miesięcy, wydał w dniu 8 grudnia 2009 r., natomiast uchwała NSA o sygn. akt I OPS 8/09 podjęta została w dniu 10 grudnia 2010 r. Sąd zatem stwierdził, że zastosowana przez organ I instancji wykładnia przepisu art. 3 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w dacie wydawania decyzji, była prawidłowa. Powyższy przepis wymienia bowiem przychody podlegające odliczeniu od dochodu, a wśród nich nie ma dodatku pielęgnacyjnego ani alimentów. Istniejące wątpliwości interpretacyjne co do możliwości odliczania od dochodu obok zasiłku pielęgnacyjnego także dodatku pielęgnacyjnego (jako instytucji o zbliżonym charakterze), rozwiała dopiero wymieniona powyżej uchwała NSA, natomiast brak możliwości odliczania płaconych alimentów nie wzbudzał dotychczas żadnych trudności interpretacyjnych czy rozbieżności w orzecznictwie. Tym samym nie budzi wątpliwości, że przyjęcie przez organ administracji innej niż aktualna wykładni przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji orzekającej co do istoty sprawy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd wskazał, że w sprawie nie wystąpiła również przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej. Przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej wydając decyzję nie oparł jej na żadnym przepisie prawnym, ponieważ przepisu takiego w ogóle nie było, albo też istniejący przepis nie mógł stanowić dla organu upoważnienia do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie uzasadniały uwzględniania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd nie dostrzegł także potrzeby skorzystania z trybu przewidzianego w art. 269 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podkreślił, że zna i podziela pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09. Nie zmienia to jednak faktu, że żądanie przez skarżącego uruchomienia omówionego powyżej nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego nie było możliwe do uwzględnienia. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. P. J. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przez błędną jego wykładnię wskazującą, że do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy należy doliczyć dodatek pielęgnacyjny oraz alimenty; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi, mimo wskazanego powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego; 3) przepisów postępowania, tj. art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy – uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, 2) przyznanie kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych, które to koszty nie zostały zapłacone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Świnoujścia z [...] grudnia 2009 r. nr [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem, który jest ograniczony do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podstawą do stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawa, które nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nie można zatem opierać zarzutu naruszenia prawa przez błędną wykładnię jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym zasadnie Sąd wywiódł brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Art. 3 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) wywołał wątpliwości interpretacyjne, co dało podstawę do wystąpienia przez Rzecznika Praw Obywatelskich o wyjaśnienie tych wątpliwości, które Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w uchwale z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2010, nr 2, poz. 21). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ reguluje podstawy zastosowania przez Sąd środka wobec decyzji – uchylenia decyzji w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ nie daje podstaw do stosowania przez Sąd środka wobec decyzji podjętej w nadzwyczajnym trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który ograniczony jest do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 269 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Uchwała składu siedmiu sędziów z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 wyjaśniała wątpliwości interpretacyjne, a nie dotyczyła wadliwości kwalifikowanej będącej podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia art. 269 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.