I OSK 3721/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 340/17 odrzucającego skargę A. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 26 czerwca 2018 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), - dalej p.p.s.a., odrzucił skargę A. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby z powodu jej niedopuszczalności. W uzasadnieniu Sąd wywiódł, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Na powyższe postanowienie A. M. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Niewłaściwość zastosowania przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała odrzuceniem skargi na bezczynność organu administracji w przedmiocie braku złożenia propozycji dalszej służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę powołał się na niezaistnienie przesłanek legitymujących skarżącą do wniesienia skargi do sądu w postaci nie mieszczenia się jej w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Tym samym dla ustalenia, czy w określonej sprawie dopuszczalne jest jej rozstrzygnięcie na drodze sądowoadministracyjnej, niezbędne jest wykazanie, że sprawa taka mieści się w zakresie działalności administracji publicznej, a wydane w jej ramach "rozstrzygnięcia" stanowią władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej bądź innego podmiotu, któremu w tym zakresie zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, skierowane do zewnętrznego adresata, rozstrzygające sprawę na podstawie i w celu konkretyzacji powszechnie obowiązujących norm prawnych w jednej z form określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie każde działanie organu administracji publicznej lub zrównanego z nimi podmiotu będą uznawane za działania z zakresu administracji publicznej. Podmioty te oprócz czynności mieszczących się w ramach tzw. imperium mogą także podejmować działania z zakresu dominium, tj. działania niemieszczące się w ramach administracji publicznej. Problematyka zatrudnienia w ramach przekształconej Krajowej Administracji Skarbowej była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro przedstawienie nowych warunków zatrudnienia lub pracy nie stanowi postanowienia, decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a. Przepisy ustawy wprowadzającej nie pozwalają na przyjęcie, że dotychczasowym funkcjonariuszom może zostać przedstawiona wyłącznie propozycja pełnienia służby. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej propozycja taka musi uwzględniać posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy lub służby. W konsekwencji powyższego ocena przebiegu służby dotychczasowego funkcjonariusza może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniać nie tylko zmianę warunków wykonywania pracy bądź pełnienia służby, ale także zmianę stosunku ze służbowego na stosunek pracy. Dodatkowo zauważyć należy, że propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego, a nie administracyjnego, czynność zmierzającą do powstania stanu faktycznego, z którego wystąpieniem przepisy łączą określone skutki prawne. Brak władztwa administracyjnego przejawiającego się jako władcze rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej podmiotu zewnętrznego wyklucza zatem przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu