I OSK 375/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 641/19 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2019r. znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 641/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę T. B. (dalej, jako: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2019r. znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. Kierownik Ogniwa IV Sekcji Kontroli Ruchu Drogowego VI Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji w W. poinformował Starostę [...], że w dniu 5 kwietnia 2019 r. o godz. 9:15 na ul. [...] w W. zatrzymano do kontroli drogowej skarżącego, który kierował pojazdem marki [...] o nr rej. [...] z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h w terenie zabudowanym. Pomiaru dokonano urządzeniem typu TruSpeed 100LR, ze świadectwem legalizacji ważnym do 31.10.2019 r. W piśmie wskazano ponadto, że w związku z wykroczeniem kierowcy zatrzymano dokument prawa jazdy, a wobec nieprzyjęcia mandatu skierowano sprawę do sądu. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Starosta [...], działając m.in. na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., dalej także, jako: u.k.p.), orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii AB na okres 3 miesięcy to jest od dnia 5 kwietnia 2019 r. do dnia 5 lipca 2019 r. włącznie, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, mającego charakter związany, wskazano, że samodzielną przesłanką do jego wydania jest powzięcie informacji o przekroczeniu dozwolonej prędkości w terenie zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Z powyższych względów organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie gromadzi dowodów w sprawie. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się. Organ odwoławczy, zaskarżona decyzję utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję i wskazał, że ww. zawiadomienie z dnia 5 kwietnia 2019 r. niewątpliwie stanowi informację, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw – będącą podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy, dotyczącej zatrzymania prawa jazdy na 3 miesiące. Kolegium, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SA/Ke 289/16, podkreśliło, że organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy nie może powoływać – ani z urzędu, ani na wniosek strony – dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Tym samym starosta, powziąwszy z Policji informację o przekroczeniu w terenie zabudowanym prędkości o więcej niż 50 km/h, ma obowiązek wydać decyzję zatrzymującą prawo jazdy. Istotna jest bowiem informacja o przekroczeniu dozwolonej prędkości. Natomiast organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, nie wzywa biegłych i nie bada przesłanek dotyczących przekroczenia prędkości. Nadto za niezasadny organ uznał zarzut odwołania, że dopiero prawomocne orzeczenie stwierdzające, że kierowca popełnił wykroczenie przekraczając dopuszczalną prędkość na obszarze zabudowanym o więcej niż ponad 50 km/h umożliwiałoby eliminowanie z ruchu drogowego, na pewien czas, kierowców, którzy swoim nieodpowiedzialnym zachowaniem stwarzają realne niebezpieczeństwo dla innych użytkowników dróg. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że postępowanie dotyczące wykroczenia oraz postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dotyczą wprawdzie tego samego zdarzenia, ale ich cel jest inny. Zatrzymanie prawa jazdy ma bowiem odnieść skutek natychmiastowy, dlatego decyzji takiej obligatoryjnie nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności – wobec czego brak jest podstaw do zawieszania postępowania do czasu rozpatrzenia sprawy mandatu karnego. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja wydana przez organ I instancji opierała się na pisemnej informacji udzielonej przez Policję, z której wynikało, że skarżący został zatrzymany do kontroli drogowej po tym jak stwierdzono, że kierował pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h (106 km/h) w terenie zabudowanym. W piśmie wskazano ponadto, że w związku z wykroczeniem kierowcy zatrzymano dokument prawa jazdy, a wobec nieprzyjęcia mandatu skierowano wniosek o ukaranie. Skarżący podnosił, że nie przyjął mandatu karnego, od początku nie przyznawał się do winy i przedstawił w osobnym piśmie adresowanym do Starosty (jeszcze przed wydaniem decyzji) rzeczową i szczegółową argumentację przeciwko wersji zdarzenia podawanej przez Policję. Zdaniem skarżącego zatem organy nie mogły oprzeć swych orzeczeń wyłącznie na podstawie informacji uzyskanej od Policji, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Sąd nie zgodził się jednak z tym poglądem i powołał się na uchwałę NSA wydaną w składzie 7 sędziów w dniu 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 3/18, orzekająca, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko wynikające z przytoczonej uchwały, rozstrzygającej dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku wystarczającą podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, była informacja Policji o zaistniałym naruszeniu, polegającym na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a organy nie były zobligowane do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego – jak podnosił to skarżący. W konsekwencji decyzje organów obu instancji zostały wydane w sposób prawidłowy. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, utrzymana w mocy prze SKO w K., mogła opierać się wyłącznie na pisemnej informacji przesłanej przez Komendę [...] Policji, a tym samym poprzez zaniechanie przez organ zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wydanie decyzji bez podjęcia przez tenże organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mimo, że stan faktyczny sprawy od początku był sporny, albowiem skarżący od początku kwestionował w niniejszej sprawie ustalenia poczynione przez policję, nie przyjął mandatu karnego i od początku nie przyznawał się do winy, prezentując już na etapie postępowania przed Starostą rzeczową i szczegółową argumentację przeciwko wersji zdarzenia przedstawianej przez policję - przez co Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny okoliczności faktycznych sprawy i uznał, że SKO w K. mogło utrzymać w mocy decyzję Starosty o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy, wydaną wyłącznie w oparciu o informację przesłaną prze Komendę [...] Policji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego; 2. art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez uznanie, że w porządku prawnym może ostać się decyzja administracyjna wydana z całkowitym pominięciem przysługujących stronie adekwatnych gwarancji procesowych, wyłącznie w oparciu o niezweryfikowaną w żaden sposób informację przekazaną przez Komendę [...] Policji - przez co Sąd I instancji uznał, że nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego sytuacja, w której organ rozstrzyga sprawę obywatela decyzją administracyjną wydaną bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i bez zgromadzenia dowodów w sprawie. Mając powyższe na względzie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy skarżącemu, że sąd administracyjny bezpośrednio nie stosuje przepisów normujących procedurę administracyjną (przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego), wobec tego uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w tym zakresie należy powiązać z odpowiednim przepisem procedury sądowoadministracyjnej. Nie można było zatem zarzucić Sądowi I instancji wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż sąd administracyjny tych przepisów nie mógł zastosować, a jedynie skontrolować ich stosowanie przez właściwe organy. Niemniej jednak Sąd odwoławczy, mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 1/2010/1/1), rozpoznał skargę kasacyjną w tym zakresie, mimo braku powiązania powołanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Przedmiotem postępowania dowodowego są fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, art. 77 Nb1). Zakres postępowania dowodowego wyznaczają zatem przepisy prawa materialnego. W sprawie zatrzymania prawa jazdy, w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym, o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem, podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy, jest dokumentem urzędowym, odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa. Skoro w niniejszej sprawie informacja o ujawnieniu wykroczenia została przekazana do Starosty, to wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stało się obligatoryjne gdyż decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydawana na podstawie powołanych wyższej przepisów ma charakter związany. Powyższe oznacza, że stan faktyczny sprawy został w toku postępowania administracyjnego prawidłowo wyjaśniony, a zatem nie doszło do uchybienia przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Ocena Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowa. Dodać trzeba, że powyższe stanowisko koresponduje z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18, w której podniesiono, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Nadto, prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło również do naruszenia żadnego przepisu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zupełnie niezrozumiałym jest to w czym autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zauważyć trzeba, że w demokratycznym państwie prawnym osoby chcące kierować pojazdami silnikowymi określonego rodzaju powinny cechować się nie tylko określonymi umiejętnościami praktycznymi, ale także znajomością obowiązujących przepisów prawa, w tym zasad ruchu drogowego i konsekwencji za ich naruszanie. Głównym celem wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych dotyczących kierowców jest przede wszystkim zapewnienia bezpieczeństwa na drogach wszystkim uczestnikom ruchu. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie stanowi - co oczywiste - polemikę z zaskarżonym wyrokiem i zmierza do podważenia zawartych tam ocen. Zarówno jednak zaskarżony wyrok, jak i niniejsze orzeczenie właśnie realizują prawo strony do postępowania sądowego. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie uzyskała korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia sądowego w żaden sposób nie oznacza naruszenia przywołanego przepisu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.