I OSK 382/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak ( spr.) del.WSA Leszek Kamiński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Tarnowo Podgórne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 200/08 w sprawie ze skargi A.S. i Wójta Gminy Tarnowo Podgórne na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r., po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. S. i Wójta Gminy Tarnowo Podgórne na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę, uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której uchyla ona pkt II decyzji Starosty Poznańskiego z [...] maja 2007 r., oddalił skargi w pozostałej części, oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części określonej w punkcie 1 wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2000 r. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne, działając na wniosek A. S., zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiących jego własność. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Baranowo - Chyby zatwierdzonym uchwałą Nr XXXVI/278/2000 z dnia 27 czerwca 2000 r. Rady Gminy Tarnowo Podgórne (Dz.Urz. Woj. Pozn. z 18 sierpnia 2000 r. Nr 55, poz. 671) działki powstałe w wyniku podziału, zostały przeznaczone pod drogi. Gmina Tarnowo Podgórne pismem datowanym na dzień [...] stycznia 2004 r. zaproponowała A. S. wypłatę odszkodowania za przedmiotowe działki w wysokości symbolicznej złotówki, której to oferty A. S. nie przyjął. W dniu 20 czerwca 2006 r. A. S. złożył wniosek o wydanie decyzji określającej odszkodowanie za przedmiotowe działki, których własność przeszła z mocy prawa, na podstawie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i decyzji podziałowej Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...] września 2000 r. na rzecz Gminy Tarnowo Podgórne. Starosta Poznański decyzja z dnia [...] maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 98 ust. 3 i art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustaliła na rzecz A. S. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł, za grunt wydzielony pod drogi, przejęty na rzecz Gminy Tarnowo Podgórne działki, oznaczone w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...] nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha, zapisane w dacie podziału w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Poznaniu, jako własność A. S. (pkt I). Ponadto Starosta określił, że odszkodowanie zostanie wypłacone przez Gminę Tarnowo Podgórne jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt II). W ocenie Starosty spełnione zostały przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ulice oznaczone symbolem KD i opisane jako "drogi dojazdowe", w przebiegu których znajdują się działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha mają charakter dróg publicznych – gminnych, co wynika z obowiązującego planu, jak również z decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...] września 2000 r. W związku z tym w odniesieniu do tych działek nastąpił skutek prawny z art. 98 ust. 1 powołanej ustawy, co oznacza, że z mocy prawa stały się własnością Gminy Tarnowo Podgórne. Organ jednocześnie stwierdził, że złożone w sprawie przez wnioskodawcę dokumenty świadczą o tym, że negocjacje prowadzone w przedmiotowej sprawie zakończyły się wynikiem negatywnym i strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania za wyżej wymienione działki, powstałe w wyniku podziału pod drogi publiczne gminne. W ocenie organu A. S. nie mógł rozporządzić odszkodowaniem, które jeszcze nie zostało ustalone, a w dacie zawarcia umowy z dnia [...] grudnia 1999 r. dotyczącej nieodpłatnego przekazania gruntów wydzielonych pod drogi publiczne, wskazane wyżej działki nie istniały i nie była znana ich powierzchnia. Ponadto organ stwierdził, że wola strony nie może unicestwiać skutku prawnego powstałego z mocy prawa na podstawie ustawy – art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wobec braku uzgodnień pomiędzy stronami zaszła konieczność wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Organ I instancji stwierdził, że oszacowania wartości nieruchomości dokonał rzeczoznawca majątkowy podejściem porównawczym, przy pomocy metody korygowania ceny średniej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. S. i Gmina Tarnowo Podgórne. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne podniósł, że A. S. w umowie zawartej z Gminą z dnia [...] grudnia 1999 r., której postanowienia należy tłumaczyć zgodnie z art. 65 Kodeksu cywilnego, zrzekł się odszkodowania, bowiem strona wiedziała, że nie będzie miała do niego prawa. Natomiast A. S. zarzucił błędne ustalenie wysokości odszkodowania. Wojewoda Wielkopolski rozpatrując powyższe odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylił pkt II decyzji organu I instancji i nadał mu brzmienie: "Ustalone w pkt I odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę Tarnowo Podgórne na rzecz p. A. S., jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego", zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, dla rozstrzygnięcia sprawy ma zasadnicze znaczenie to, czy nastąpiło przejście z mocy prawa na własność właściwej gminy działek gruntu wydzielonych pod drogi, gdyż tylko wystąpienie takiego skutku może stanowić podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Organ odwoławczy stwierdził, że odszkodowanie przysługuje wyłącznie za grunty wydzielone pod drogi publiczne w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne, bowiem w dacie wydzielania działek pod takie drogi nie obowiązuje żaden akt prawny o zaliczeniu drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Organ odwoławczy stwierdził, że działki, których dotyczy decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r. przeszły na własność Gminy, bowiem ostateczną decyzją dokonano podziału nieruchomości, a wydzielone działki przeznaczone były zarówno w planie, jak i w decyzji podziałowej pod drogę publiczną. Organ II instancji nie podzielił stanowiska Gminy, że A. S. w umowie z dnia [...] grudnia 1999 r. zrzekł się odszkodowania, bowiem oświadczenie to uznał za nieskuteczne. Wola stron nie może bowiem unicestwiać skutku prawnego powstałego z mocy ustawy, a ponadto oświadczenie to zostało złożone przed wydaniem decyzji podziałowej. Organ wskazał także na uchybienia zawartej umowy co do formy czynności prawnych i skutków niezachowania wymaganej formy (art. 158 i art. 73 § 2 k.c.). W ocenie organu okoliczność złożenia przez A. S. oświadczenia o bezpłatnym przekazaniu wydzielonych działek na rzecz Gminy Tarnowo Podgórne nie ma wpływu na tok postępowania o ustalenie odszkodowania, tym bardziej że A. S. nigdy później nie zgodził się na bezpłatne przekazanie przedmiotowych nieruchomości, jak i na proponowane przez Gminę odszkodowanie w wysokości symbolicznej złotówki. Natomiast na podstawie art. 98 ust. 3 i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie m.in. sądów administracyjnych, za działki gruntu przysługuje odszkodowanie w każdym przypadku, bez względu na to, czy wnioskujący o podział właściciele działek się go zrzekli, czy też nie. Wobec takiego stanu rzeczy należało decyzją administracyjną ustalić odszkodowanie na rzecz A. S. Odnosząc się do kwestii ustalenia wysokości odszkodowania organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo pod względem formalnoprawnym i jest zgodny ze standardami zawodowymi, jest kompletny i przydatny dla celu dla jakiego został sporządzony, a zarzuty pełnomocnika A. S. okazały się bezpodstawne. Uzasadniając zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji zawartego w pkt II zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się na treść art. 132 ust. 1 i art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że należało zmienić orzeczenie zawarte w pkt II tej decyzji obejmujące wskazanie terminu zapłaty ustalonego odszkodowania. Skargi na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina Tarnowo Podgórne i A. S. Gmina Tarnowo Podgórne zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżąca Gmina zarzuciła, że stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności zrzeczenia się odszkodowania jest błędne. Zdaniem Gminy z treści art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zamiarem ustawodawcy było nadanie temu świadczeniu charakteru bardziej cywilnoprawnego, o czym świadczy wprowadzenie uzgodnień pomiędzy właścicielem nieruchomości a organem w sprawie wysokości odszkodowania i pozbawienie organu kompetencji do jednostronnego kształtowania tego świadczenia. Gmina podkreśliła, że w umowie z dnia [...] grudnia 1999 r. strony uzgodniły nie tylko nieodpłatne przekazanie dróg przez właściciela na rzecz Gminy, ale także sfinansowanie przez A. S. kosztów opracowania – w części dotyczącej jego nieruchomości – projektu planu miejscowego. Umowa ta miała charakter umowy wzajemnej z której wynika, że Gmina Tarnowo Podgórne zobowiązała się do opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Baranowie i Chybach przy jednoczesnym zobowiązaniu się A. S. do partycypacji w kosztach opracowania planu oraz nieodpłatnym przekazaniu przez niego dróg mających charakter dróg publicznych. Wskazując na treść art. 353 k.c. oraz art. 61 i art. 65 k.c. stwierdziła, że z umowy zawartej w dniu [...] grudnia 1999 r. niewątpliwie wynika, iż zamiarem Gminy było przystąpienie do opracowania planu miejscowego pod warunkiem, że strony, tj. Gmina oraz A. S., wspólnie w określonych umową proporcjach sfinansują koszty opracowania planu, a ponadto że A. S. przekaże nieodpłatnie na rzecz Gminy drogi, które powstaną w projekcie planu. A. S. ponownie w skardze do Sądu I instancji podniósł zarzuty odnośnie ustalenia wysokości i sposobu ustalenia odszkodowania. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na obydwie skargi, odnosząc się odrębnie do zawartych w nich zarzutów, uznał je za niezasadne i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że wniesione przez A. S. i Gminę Tarnowo Podgórne skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. uznać należało za nieuzasadnione w części w której utrzymuje ona w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z [...] maja 2007 r. Zarzuty Gminy Tarnowo Podgórne sprowadzają się do zakwestionowania podstawy prawnej i faktycznej dla przyznania A. S. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a to wobec faktu, że A. S. w dniu [...] grudnia 1999 r. zawarł umowę, w której w § 3 zobowiązał się przekazać Gminie Tarnowo Podgórne nieodpłatnie drogi wyznaczone w projekcie planu miejscowego, mające charakter dróg publicznych. Oceniając powyższy zarzut, Sąd I instancji stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowił podstawę wydania decyzji podziałowej został przyjęty uchwałą Nr XXXVI/278/2000 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 27 czerwca 2000 r., a zatem w dacie zawarcia umowy na którą powołuje się Gmina, nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący podstawę dla wydzielenia spornych działek. Na tym etapie, a więc przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie były zatem znane żadne dane pozwalające określić przedmiot umowy, a mianowicie wielkość, szczegółowe położenie, przebieg, a także charakter przyszłych dróg, jak i nie było jeszcze pewności że takie drogi w ogóle powstaną. Złożone w tych warunkach przez A. S. w dniu [...] grudnia 1999 r. oświadczenie nie może być uznane za skuteczne zrzeczenie się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne, zwłaszcza wobec literalnej treści tego oświadczenia, w którym A. S. zdecydował się w przyszłości przekazać nieodpłatnie drogi powstałe w wyniku projektu planu, mające charakter dróg publicznych. Do takiego przekazania – przeniesienia własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nigdy między stronami nie doszło. A. S. nigdy, a w szczególności po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie złożył w przepisanej formie aktu notarialnego, oświadczenia w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości wydzielonych zgodnie z planem pod drogi publiczne. Ponadto, wystąpił, po uzyskaniu waloru ostateczności decyzji podziałowej o wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 97 tej ustawy podział nieruchomości może być dokonany na wniosek każdego, kto ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 ustawy) lub z urzędu (art. 97 ust. 3 ustawy). Ta ogólna reguła dotyczy również gruntów wydzielonych pod drogi publiczne, które tylko w jednym przypadku przechodzą z mocy prawa na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego – a mianowicie gdy podział został dokonany na wniosek właściciela (art. 98 ust. 1 ustawy). W każdym innym przypadku (podział z urzędu, lub na wniosek osoby która ma w tym interes prawny) własność działek wydzielonych pod drogi publiczne przechodzi na Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego tylko w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia. Istnieją zatem dwa różne tryby, które mogą doprowadzić do przejścia prawa własności gruntów wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej sytuacji gdy dochodzi do wydzielenia działki gruntu pod drogi publiczne na wniosek właściciela, przejście prawa własności następuje z mocy prawa, a właścicielowi służy z mocy ustawy prawo do odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast, w drugiej sytuacji podział nieruchomości następuje z urzędu (może też nastąpić na wniosek każdego, kto ma w tym interes prawny), a po dokonaniu podziału własność nieruchomości przenoszona jest na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze czynności cywilnoprawnej (lub ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu). Przeniesienie własności nieruchomości dokonywane jest w tej sytuacji z zachowaniem wymogów określonych w art. 155 do 170 k.c., i wymaga między innymi zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Nie ma przy tym przeszkód prawnych, żeby właściciel gruntu zawierając umowę dokonał przeniesienia własności nieruchomości nieodpłatnie. W niniejszej sprawie, strony z takiego trybu jednak nie skorzystały, ponieważ Gmina nie przeprowadziła podziału nieruchomości z urzędu na swój koszt i nie doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej przenoszącej własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na Gminę Tarnowo Podgórne. Skoro istnieją różne tryby postępowania, które mogą doprowadzić do przejścia prawa własności gruntu wydzielonego pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, iż A. S., składając w dniu [...] grudnia 1999 roku oświadczenie, że działki gruntu przeznaczone- w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - pod drogi publiczne, przekaże Gminie nieodpłatnie, miał na myśli zrzeczenie się odszkodowania należnego mu na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy podział nieruchomości ostatecznie dokonany został na jego wniosek. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 98 ust. 3, który w związku z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na starostę obowiązek ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej jeżeli spełnione będą następujące przesłanki: 1) dojdzie do wydzielenia na wniosek właściciela gruntu pod drogę publiczną; 2) nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem, a właściwym organem; 3) właściciel złoży wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wszystkie te przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie, stąd też brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Starosty o ustaleniu odszkodowania, a w konsekwencji decyzja Wojewody Wielkopolskiego, zostały wydane z naruszeniem prawa. Powyższe nie oznacza, że właściciel nieruchomości nie mógł się zrzec odszkodowania o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak jest to sytuacja inna niż nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości, do którego w niniejszej sprawie nie doszło. Nie doszło również do skutecznego zawarcia umowy przedwstępnej, zobowiązującej do zawarcia umowy przenoszącej na Gminę nieodpłatnie własność nieruchomości w przyszłości, już chociażby dlatego, że w grudniu 1999 roku nie było możliwe określenie przedmiotu umowy w sposób pozwalający na jego identyfikację (przebieg, położenie i wielkość działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie był znany) zgodnie z wymogami określonymi w art. 389 k.c., niezależnie od kwestii związanych z formą w której czynność ta powinna być dokonana (art. 158 k.c.). Dopiero z dniem gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, znajduje zastosowanie przepis art. 98 ust. 3 ustawy, a więc powstaje po stronie byłego właściciela roszczenie o odszkodowanie i dopiero na tym etapie otwiera się droga do podjęcia rokowań w przedmiocie uzgodnienia jego wysokości, a więc również zrzeczenia się prawa do odszkodowania. Odnosząc się do skargi A. S. Sąd I instancji stwierdził, że ustalając wysokość należnego skarżącemu odszkodowania, organy administracji szczegółowo zanalizowały treść tego operatu w kontekście powołanych wyżej przepisów i prawidłowo uznały, że sporządzony operat odpowiada wymogom określonym przez powyższe przepisy. Natomiast Sąd I instancji orzekł, że wydając zaskarżoną decyzję i zobowiązując Gminę Tarnowo Podgórne do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, do Sądu administracyjnego, Wojewoda Wielkopolski naruszył przepis art. 132 ust. 1 lit. a/ ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wprowadza obowiązek wypłaty odszkodowania należnego na podstawie odrębnej decyzji w terminie 14 dni od dnia w którym orzeczenie stało się ostateczne. Decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2007 r., niewątpliwie stanowiła odrębne orzeczenie zasądzające odszkodowanie określone w art. 132 ust. 1 lit. a/ tejże ustawy. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą błędnie, poprzez art. 132 ust. 1 ustawy zastosował Wojewoda Wielkopolski, wydając rozstrzygnięcie którym uchylono punkt II decyzji Starosty Poznańskiego i nadano mu nowe brzmienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Tarnowo Podgórne reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego. W zarzucie kasacyjnym podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że pomiędzy właścicielem nieruchomości, a właściwym organem nie doszło do uzgodnienia zasad przekazania nieruchomości pod drogi powstałe na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz uznanie, że właściciel nie zrzekł się odszkodowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także okoliczność podpisania przez A. S. porozumienia z Gminą Tarnowo Podgórne w dniu [...] czerwca 2008r., którego treść dołączył kasator. Wynika z niego, że A. S. zrzeka się odszkodowania za drogi publiczne wydzielone w tym planie miejscowym, Gmina Tarnowo Podgórne zaś "rezygnuje z uprawnienia do otrzymania od inwestora należności tytułem renty planistycznej". Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów strona skarżąca wystąpiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej cofnęła zarzut kasacyjny sformułowany w pkt 2 dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ cyt. ustawy p.p.s.a. Jednocześnie, pełnomocnik strony skarżącej dołączyła także podczas tej rozprawy do akt sprawy pismo Kancelarii Radców Prawnych A. P. i M. P. z dnia [...] stycznia 2009 r. o następującej treści: "Informuję w imieniu Pana A. S., że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04.11.2008 r. nie będzie zaskarżony ani realizowany ze względu na uzgodnienia dokonane pomiędzy stronami sporu." Rozpatrując pozostały zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Zdaniem strony skarżącej, w stanie faktycznym tej sprawy, którego nie kwestionuje, nastąpiło pomiędzy właścicielem nieruchomości, a właściwym organem gminy Tarnowo Podgórne uzgodnienie zasad przekazania danej nieruchomości pod drogi wyznaczone w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej w Chybach i Baranowie, co miało skutkować zrzeczeniem się przez A. S. przedmiotowego odszkodowania. Należy jednak podkreślić, że przedmiotowa umowa zawarta w dniu [...] grudnia 1999 r. pomiędzy Gminą Tarnowo Podgórne działającą przez Zarząd Gminy reprezentowany przez Wójta Gminy i członka zarządu a A. S. dotyczyła jego uczestnictwa w kosztach opracowania projektu danego planu miejscowego, proporcjonalnie do powierzchni jego nieruchomości objętej planem miejscowym. Z kolei § 3 tej umowy stanowi, że właściciel nieruchomości "zobowiązuje się przekazać Gminie Tarnowo Podgórne nieodpłatnie drogi powstałe w wyniku projektu planu, mające charakter dróg publicznych". Jednak, co nie budzi także wątpliwości przedmiotowa umowa nie została zawarta w formie aktu notarialnego, które to oświadczenie woli mogłoby rodzić w tym zakresie wymagane przez k.c. skutki prawne (art. 158 w związku z art. 73 § 2 k.c.). Ponadto kontrola przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę jest oczywiście dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień jej wydania. Natomiast przedmiotowe porozumienie zawarte w Tarnowie Podgórnym pomiędzy Gminą Tarnowo Podgórne, a A. S., które reguluje wzajemne roszczenia stron – istniejące jak i przyszłe – zawarte zostało dopiero w dniu [...] czerwca 2008 r. i zostało dołączone do akt sprawy dopiero na etapie postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i dlatego też z tej przyczyny nie było przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed organem I i II instancji, jak i jego kontroli dokonanej przez Sąd I instancji, przy czym ubocznie należy podnieść, że także nie było zawarte w formie aktu notarialnego. Należy również stwierdzić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu z wykładni art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 tejże ustawy – w świetle jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych –wynika, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje dopiero kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna, zaś w tej decyzji rozstrzygnięto o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 506/08). Oznacza to, że oczywiście ewentualne zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości przedmiotowego odszkodowania nie mogło wywołać skutku prawnego ponieważ strony nie zawarły umowy przenoszącej własność przedmiotowych działek w rozumieniu k.c. Ponadto z wykładni art. 98 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że może to nastąpić dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości. Natomiast w tej sprawie decyzja Wójta Gminy Tarnowo Podgórne zatwierdzająca na wniosek A. S. projekt podziału nieruchomości będących jego własnością została wydana w dniu [...] września 2000 r., a następnie stała się decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Natomiast przedmiotowa umowa została zawarta przez Gminę Tarnowo Podgórne z A. S. jeszcze w dniu [...] grudnia 1999 r. czyli przed uzyskaniem cechy ostateczności przez decyzję podziałową. Dlatego też brak jest przesłanek do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 98 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym stanie faktycznym sprawy, która spowodowałaby naruszenie przepisów prawa materialnego w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy przypomnieć, że obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi także konkretyzację dyspozycji art.21 ust.2 Konstytucji RP, która dopuszcza wywłaszczenie tylko wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Takie stanowisko jest również zgodne z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, np. wyrok ETPCz z dnia 6 listopada 2007r. w sprawie Bugajny i inni p. Polsce (skarga nr 22531/05), w której odmówiono stronie odszkodowania za grunty przejęte pod drogi. W powyższym wyroku Trybunał orzekł, że nastąpiło naruszenie prawa do poszanowania własności skarżących oraz naruszenia art.1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), stąd na podstawie art.41 Konwencji zasądził na rzecz skarżących stosowne odszkodowanie. Należy podkreślić, że w świetle art.1 Protokołu Nr 1 do konwencji każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Ponadto nie może być pozbawiona swojej własności, chyba ze w interesie publicznym i na warunkach określonych przez ustawę jak i zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego (Protokół Nr 1 do Konwencji sporządzony w Paryżu 20 marca 1952r. (Dz.U. z 1995r. Nr 36, poz. 175). Natomiast Konwencja, będąca ratyfikowaną umową międzynarodową, na podstawie art.91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego porządku prawnego i podlega stosowaniu wprost (art.91 ust.2 w związku z art.241 ust.1 Konstytucji RP). Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.