I OSK 390/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 67/18 w sprawie ze skargi Z.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie usług opiekuńczych 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I i II i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 67/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Z.W.: I. stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Z.W. z dnia 25 stycznia 2018 r. o wznowienie postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w w [...] do załatwienia wniosku w skazanego w pkt I, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III oddalił skargę w części dotyczącego bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 4 kwietnia 2018 r. Z.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 25 stycznia 2018 r. (zatytułowanego jako "skarga") o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ww. Kolegium z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych. W treści skargi Z.W. zarzucił organowi (cyt.) "brak postanowień w trybie niezwłocznym". Zaznaczył, ze w dniu 26 marca 2018 r. skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Kolegium wyjaśniło, że po otrzymaniu "skargi" Z.W. z dnia 25 stycznia 2018 r. o wznowienie postępowania, pismem z dnia 21 lutego 2018 r. wezwało skarżącego do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie podstawy wznowienia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Skarżący w zakreślonym terminie, który upłynął w dniu 6 marca 2018 r., nie udzielił jednak żadnej odpowiedzi na wezwanie, w związku z czym Kolegium jego "skargę" z dnia 25 stycznia 2018 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawiło bez rozpoznania, o czym poinformowało skarżącego w piśmie z dnia 28 marca 2018 r. Kolegium stwierdziło, że w sprawie "skargi" z dnia 25 stycznia 2018 r. o wznowienie postępowania nie pozostaje w bezczynności, ani też nie działało w sposób przewlekły. Sąd I instancji uwzględnił skargę i orzekł jak wyżej wskazano. Sąd rozpoznając skargę merytorycznie doszedł do wniosku, że jest ona częściowo zasadna. Rację ma bowiem skarżący zarzucając organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku z dnia 25 stycznia 2018 r. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W świetle poglądów doktryny, jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji (postanowienia) w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Z kolei pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że po złożeniu przez skarżącego wniosku z dnia 25 stycznia 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze podejmowało określone czynności zmierzające do jego załatwienia (w dniu 2 lutego 2018 r. zwróciło się do organu I instancji o udostępnienie akt sprawy, a następnie w dniu 21 lutego 2018 r. wezwało skarżącego do sprecyzowania wniosku poprzez podanie podstawy wznowienia). Nadto przed wniesieniem skargi Kolegium – wobec niewykonania przez skarżącego powyższego wezwania – poinformowało go o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. W tej sytuacji brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej bezczynności organu. Orzekając natomiast w zakresie dotyczącym oceny, czy postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 25 stycznia 2018 r. było prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przewlekle, Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie okoliczności przemawiają za takim stwierdzeniem. Należy bowiem zauważyć, że w przedmiotowym wniosku skarżący wprawdzie nie wskazał wprost przepisu zawierającego podstawę wznowienia, na którą się powołuje, jednak w ramach określenia podstawy wznowienia wskazał na (cyt.) "I OZ 1710/17 z 1.12.17". W ocenie Sądu, stwierdzenie to było wystarczające dla ustalenia, że skarżący domaga się wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję). W konsekwencji późniejsze skierowanie do skarżącego w dniu 21 lutego 2018 r. wezwania do sprecyzowania wniosku poprzez określenie podstawy wznowienia, uznać należy za czynność zbędną dla rozstrzygnięcia sprawy, która skutkowała nieuzasadnionym wydłużeniem postępowania, czyniąc je przewlekłym. Bezzasadne w tej sytuacji było zatem również pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpatrzenia, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., ze względu na niewykonanie powyższego wezwania. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z dnia 25 stycznia 2018 r. o wznowienie postępowania i mając na względzie wadliwość pozostawienia tego wniosku bez rozpatrzenia – zobowiązał Kolegium do jego załatwienia, co też organ winien uczynić z zachowaniem terminu jednego miesiąca określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem wynikała jedynie z podjęcia zbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy czynności, nie zaś z lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten organ z mocy ustawy. Z rozstrzygnięciem tym organ nie zgodził i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w pkt I i II zarzucono naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że pismo Z. W. z dnia 25 stycznia 2018 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i niewznowienie postępowania z tego wniosku spowodowało bezczynność organu. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I i II i oddalenie skargi w tym zakresie oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że treść wniosku skarżącego z dnia 25 stycznia 2018 r. obligowała organ do zapytania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., na jakiej podstawie z art. 145 § 1 k.p.a. żąda wznowienia postępowania, co Kolegium uczyniło pismem z dnia 21 lutego 2018 r. Skarżący nie udzielił jednak odpowiedzi, wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Nie jest rolą organu "domyślanie się" jaka jest wola składającego wniosek o wznowienie, dlatego Kolegium wezwało do skonkretyzowana tego wniosku. Organ zauważył, że pismo skarżącego z dnia 25 stycznia 2018 r. dotyczyło wznowień dwunastu spraw zakończonych ostatecznymi decyzjami Kolegium, a do dnia sporządzenia skargi kasacyjnej toczyło się i toczy 298 spraw z odwołań, skarg i wniosków skarżącego. Nadto z odwołań, skarg i wniosku żony skarżącego toczy się 75 spraw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący działający przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej, jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna złożona w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. ma charakter wynikowy i znajduje zastosowanie jedynie, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że doszło w sprawie do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy, wskazując mu jakie elementy winien zawierać w takiej sytuacji wyrok ("Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy [...]"). Przepis ten jednak nie wyjaśnia, kiedy organ znajduje się w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie. Ta podlega ocenie po pierwotnym zrekonstruowaniu obowiązku prowadzenia postępowania w terminie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innej ustawie szczegółowej. W tej sprawie Sąd I instancji ustalił, że organ dopuścili się przewlekłości postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku Z.W. z dnia 25 stycznia 2018 r. o wznowienie postępowania, a która to przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I wyroku). Wobec tego Sąd zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do załatwienia wniosku w skazanego w pkt I, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II wyroku). Słusznie zatem Sąd I instancji zastosował art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., skoro do takich wniosków doszedł. Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze w tej sprawie - również w ramach analizy tego zarzutu skargi kasacyjnej - pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Otóż zgodzić należy się z organem, iż Sąd I instancji błędnie uznał, iż brak było podstaw do zastosowania przez organ art. 64 § 2 k.p.a., a postępowanie prowadzone było przewlekle. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie Sądu I instancji, że pismo skarżącego z dnia 25 stycznia 2018 r. stanowi skargę o wznowienie postępowania wniesioną w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję). Z całą stanowczością należy podnieść, że przywołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie cytat z wniosku z dnia 25 stycznia 2018 r., tj. "I OZ 1710/17 z 1.12.17" nie jest wystarczający do takiego ustalenia. Analizie w omawianym kontekście poddać należało cały wniosek z dnia 25 stycznia 2018 r., który w swojej treści zawiera liczne żądania, przytacza różne numery spraw toczących się przed organami administracji publicznej, sygnatury spraw sądowoadministracyjnych ale jednak nie wskazuje żadnej z podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Przy czym Sąd I instancji nie wskazał jakie to jego zdaniem nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody powołuje skarżący w omawianym piśmie, a które mogłyby świadczyć o intencji skarżącego w oparciu wniosku o wznowienie postępowania o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji powyższego uznać należy, iż działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - podjęte po złożeniu przez skarżącego wniosku z dnia 25 stycznia 2018 r. - były prawidłowe i bez zbędnej zwłoki. Organ zasadnie zwrócił się do organu I instancji o nadesłanie właściwych akt spraw (pismo z dnia 2 luty 2018 r.), skierował do skarżącego wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (pismo z dnia 21 luty 2018 r.), a następnie - wobec braku odpowiedzi - pozostawił pismo z dnia 25 stycznia 2018 r. bez rozpoznania (protokół z dnia 28 marca 2018 r.), informując o tym skarżącego (pismo z dnia 28 marca 2019 r.). Biorąc to wszystko pod uwagę nie można uznać - wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - że postępowanie w tej sprawie prowadzone było przez organ przewlekle. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił wyrok w zaskarżonej części i oddalił skargę na przewlekłość postępowania. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wyjaśnić trzeba, że wniosek o przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.