I OSK 407/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. F., H. F., A. F., H. F. i I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 571/20 w sprawie ze skargi E. F., H. F., A. F., H. F. i I. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 571/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. F., H. F., A. F., H. F. i I. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej (względnie stwierdzenie, że kontrolowane decyzje wydano z rażącym naruszeniem prawa, a z jednoczesną odmową stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji wobec nieodwracalnych skutków prawnych) mimo że w toku wydawania kontrolowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; b) art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do uznania, że procedura ta pozwalała na konwalidację wszelkich przejęć (także bezprawnych) a przy tym odnośnie niniejszej sprawy, że procedura opisana w tym przepisie (nacjonalizacja) mogła nastąpić bez ustaleń faktycznego stanu władania nieruchomościami (przez Państwo lub w ramach powierzenia repatriantom) na dzień wejścia w życie ustawy. Przy tym błędna wykładnia została przeprowadzona przy przyjęciu, że wystarczające (dla poprawności oceny procesu nacjonalizacji) było ustalenie daty przejścia we władnie na podstawie domniemania władania na dzień wejścia w życie ustawy, a wyłącznie przy wskazaniu, że władanie to trwało od 1945 r. (tj. już przed wejściem w życie wskazanego przepisu) oraz na dzień wydania kontrolowanej decyzji przez PWRN w Katowicach w dniu 21 września 1962 r. (tj. na dzień orzekania po wznowieniu postępowania po sprzeciwie Prokuratora Okręgowego w Katowicach); 2) przepisów postępowania przy przyjęciu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji przedstawionej w piśmie skarżących przed wydaniem wyroku (po informacji dotyczącej skierowania postępowania na posiedzenie niejawne), a które to informacje dotyczą zaniechania przez PWRN w Katowicach, wydającego decyzje na dzień 26 kwietnia 1962 r., które zobowiązane było dokonać własnych czynności wtoku własnego postępowania administracyjnego odnośnie nacjonalizacji (tj. ustalania składu nieruchomości przejętych, a dalej faktycznego władania konkretnie na dzień wejścia w życie ustawy). Przy tym zarzut ten dotyczył zaniechania kontrolowanych decyzji niniejszym postępowaniu, wskazując, że Minister Rolnictwa pominął te kwestię odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej nią decyzji; c) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi skierowanej wobec zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku, względnie jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi zasadniczej poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 stycznia 2020 r., a także uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję, tj. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2019 r. w zakresie punktu 2 tej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto w piśmie z dnia 10 września 2021 r. skarżący kasacyjnie oświadczyli, że wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W myśl art.193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Natomiast zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej. Poczynienie powyższych uwag było konieczne z uwagi na zakres i sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że kontroli sądowej była poddana decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, co ma istotny wpływ na przedmiot postępowania prowadzonego przez organ. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest rozstrzygnięcie o tym, czy określony akt stosowania prawa kończący postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne zawiera kwalifikowane wady prawne wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie przechodzi natomiast do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Tak więc ocena dokonywana przez organ administracji w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest natomiast przedmiotem postępowania nieważnościowego ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją kontrolowaną. W postępowaniu nieważnościowym działanie organu nadzoru winno być zatem nakierowane wyłącznie na poszukiwanie najcięższych (kwalifikowanych) wad prawnych w kontrolowanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli zostaną ujawnione, nie mogą być w postępowaniu nieważnościowym uwzględnione, bowiem nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Tak określony przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymusza w skardze kasacyjnej konstruowanie zarzutów naruszenia prawa, które - jeśli tylko odnoszą się do wad decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym - wskazują na kwalifikowany charakter dostrzeżonego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie jako przesłanka stwierdzenia nieważności była wskazywana przesłanka z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Należy również zwrócić uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym badając i ustalając, czy decyzja nie jest obarczona wadą wskazaną w powołanym przepisie, czyni się to na datę wydania decyzji, czyli w niniejszej sprawie na datę 21 września 1962 r. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie: 1) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji (względnie stwierdzenie, że kontrolowane decyzje wydana z rażącym naruszeniem prawa, a z jednoczesną odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wobec nieodwracalnych skutków prawnych), mimo że w toku wydawania kontrolowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego - poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, że procedura ta pozwala na konwalidację wszelkich przejęć (także bezprawnych), a przy tym odnośnie niniejszej sprawy, że procedura opisana w tym przepisie (nacjonalizacja) bez ustaleń faktycznego stanu władania nieruchomościami (przez Państwo lub w ramach powierzenia repatriantom) na dzień wejścia w życie ustawy. Aby odnieść się do pierwszego z wymienionych zarzutów to w pierwszej kolejności należy przytoczyć treść powołanych przepisów. Art. 156 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji) stanowił, że Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast zgodnie z art. 156 § 1, Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: pkt 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ilekroć wynik tego badania da odpowiedź pozytywną, konieczne pozostaje jeszcze zbadanie występowania przesłanek negatywnych, o których mowa m.in. w art. 156 § 2 k.p.a. Jedną z tych przesłanek jest powstanie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego nie jest definiowane w przepisach k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż odnosi się ono do takich skutków prawnych, które powodują niemożność powrotu do stanu poprzedniego. W płaszczyźnie prawa administracyjnego przesłankę "nieodwracalnego skutku prawnego" należy rozpatrywać przez uwzględnienie możliwości prawnej odmiennego uregulowania sytuacji prawnej jednostki od tej, która została ukształtowana decyzją dotkniętą wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja wywoła zatem nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy organ administracji nie będzie uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji. Natomiast wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jednak dla prawidłowo, a przeto skutecznie sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można ograniczyć się do wskazania powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bez bezpośredniego powiązania ich z przepisami materialnoprawnymi właściwymi w danej konkretnie sprawie. Nie można bowiem w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić, czy dana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa bez wskazania przepisów materialnoprawnych będących podstawą wydania decyzji, bo to te przepisy muszą zostać naruszone w sposób rażący. Podobnie aby móc stwierdzić, czy doszło do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., a więc czy zaistniała negatywna przesłanka, która wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, konieczne jest odniesienie się do przepisów materilnoprawnych będących podstawą wydania danej decyzji, która następnie stała się przedmiotem postępowania nadzorczego. Odnosząc się do drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z powołanym art. 9 ust. 1 nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Zgodnie z ust. 3 o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a o przejęciu nieruchomości leśnych - dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Z kolei zgodnie z ust. 4 postępowanie sądowe o przywrócenie posiadania lub wydanie nieruchomości określonych w ust. 1 podlega umorzeniu, a nie wykonane tytuły egzekucyjne zasądzające te roszczenia są pozbawione skutków prawnych. Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 9 ustawy, to wskazać należy, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nigdy nie został uchylony. Natomiast wejście w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego w tym art. 9 tej ustawy stanowił kolejną próbę uregulowania na rzecz Państwa stanu prawnego nieruchomości. W praktyce zdarzało się wcale nierzadko, że Państwo przejmowało nieruchomości rolne i leśne we władanie bez podstawy prawnej. W takiej sytuacji, zgodnie z treścią art. 9 komentowanej ustawy, stawały się one własnością Państwa z dniem jej wejścia w życie, bez odszkodowania i obciążeń, za wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie zostałoby uznane za niezbędne, a o przejęciu nieruchomości na własność Państwa orzekał organ administracji. Z powyższego wynika, że o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych w trybie cytowanego przepisu decydowały wyłącznie dwie przesłanki, tj. objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Podkreślić należy, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie dzielił nieruchomości znajdujących się we władaniu Państwa na nieruchomości, które we władaniu Państwa znalazły się legalnie i na nieruchomości znajdujące się we władaniu Państwa nielegalnie. A wręcz odwrotnie, rozwiązanie zawarte w art. 9 ustawy stanowiło podstawę prawną uregulowania tytułu prawnego nieruchomości wówczas gdy władanie przez Państwo nieruchomościami nie było oparte na tytule prawnym. Tak więc zarzut naruszenia art. 9 ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię jest niezasadny. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w zarzucie tym, a więc dotyczącym niewłaściwej wykładni skarżący kasacyjnie podnoszą i kwestionują ustalenia faktyczne. Tymczasem zarzut błędnej wykładni może dotyczyć wyłącznie stanu prawnego, a nie stanu faktycznego. Niedopuszczalne jest bowiem zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważają, że ustalenia faktyczne są błędne, to podważać je może tylko za pomocą odpowiednio sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a takie zarzuty nie zostały sformułowane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie tego zarzut podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zignorował uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 odnoszącą się do wykładni art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w której Sąd nie podzielił stanowiska spotykanego w poglądach doktryny, zgodnie z którym art. 9 ust. 1 usankcjonował wszelkie nielegalne przejęcia nieruchomości. To odwołanie się do uchwały I OPS 3/10 i jej uzasadniania jest irrelewantne w niniejszej sprawie. Powołana uchwała ma następującą treść:" § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 4, poz.17 ze zm.).". Odwoływanie się w uzasadnieniu uchwały między innymi do art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., miało na celu wskazanie, że mimo podejmowania regulacji mających na celu "sanację" wadliwych przyjęć nieruchomości, regulacje te nie objęły wszystkich nieruchomości, stąd też nadal § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę prawną do orzekania w drodze decyzji, czy dana nieruchomość ziemska która została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (a następowało to z mocy prawa, bez wydawania indywidualnego aktu stosowania prawa) podpada pod dekret. Natomiast odrębnym zagadnieniem jest przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Państwa na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co następowało na podstawie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji możliwe było prowadzenie postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Tak więc zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwej wykładni art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie jest zasadny. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania to w pierwszej kolejności wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie, zarzut ten może być zatem skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis postępowania przed organami administracji publicznej oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując przy tym z jakich przyczyn zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. To, że skarżący kasacyjnie z oceną dokonaną przez Sąd nie zgadzają się, nie uzasadnia powyższego zarzutu. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga jest niezasadna. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano nadto na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz na art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi. Odnosząc się do tego zarzutu, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. podnieść należy, że zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia co do skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje na podstawie konkretnych przepisów p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie. W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość wydanych w niniejszej sprawie decyzji nadzorczych, nie naruszając wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.