I OSK 413/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędziowie NSA Henryk Dolecki, Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marii B., Zbigniewa T. i Janusza G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt I SA 2291/03 w sprawie ze skargi Marii B., Zbigniewa T. i Janusza G. i innych na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 września 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej /dot. działki położonej w K. przy ul. K. nr 26/28/ oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Marii Blat, Janusza G., Piotra G., Andrzeja K., Zofii Ł., Stefanii T. i Zbigniewa T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 września 2003 r., (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody K. z dnia 5 września 1994 r., (...) uzupełnionej decyzją z dnia 10 października 1994 r. - w zakresie odnoszącym się do nieruchomości położonej w K. przy ul. K. 26/28 a stanowiącej działkę o nr 163/6. Powyższy wyrok wydany został na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego: Wojewoda K. decyzją z dnia 5 września 1994 r., uzupełnioną decyzją z dnia 10 października 1994 r., stwierdził - na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 5 września 1990 r. o zmianie ustawy z o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ - nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. przy ul. K. 26/28 /działka nr 163/1, Kw (...) - w całości; działka nr 163/2, Kw (...) - w części/ oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynku mieszkalnego przez Polską Kasę Oszczędności BP w W. w 1/2 części i Bank Gospodarki Żywnościowej S.A. w W. w 1/2 części. Skarżący w dniu 19 listopada 1999 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji, podnosząc, że rażąco narusza ona przepisy prawa. Na działce nr 163/5 /dawna 163/1/ wybudowali bowiem oni garaże ze środków własnych i jako najemcy wystąpili - w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ - o przekazanie im wspomnianych garaży na własność. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 21 września 2000 r., zmienioną decyzją z dnia 25 stycznia 2001 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w stosunku do działki nr 163/2 /dawna 163/1/ oraz zawiesił postępowanie w dniu 21 września 2000 r. odnośnie do działki o nr 163/5 do czasu rozpatrzenia cywilnoprawnej sprawy sądowej nabycia przez wnioskodawców praw do garażu i gruntu. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2001 r. utrzymał swoje wcześniejsze postanowieniu o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi wnioskodawców na postanowienie z dnia 15 stycznia 2001 r., wyrokiem z dnia 13 stycznia 2003 r., I SA 546/01, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi lex specialis w stosunku do art. 2 powołanej ustawy i z tego względu konstrukcja przekształceń własnościowych odnoszących się do uwłaszczenia zakłada pierwszeństwo rozstrzygnięcia o prawach osób trzecich przed uwłaszczeniem osób prawnych. Sąd ten uznał zawieszenie postępowania za sprzeczne z istotą i celem przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji prawnej, zakładającej nienaruszalność praw osób trzecich w postępowaniu dotyczącym uwłaszczenia. Po podjęciu postępowania w niniejszej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ustalił, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 2001 r., działka nr 163/5 /dawna 163/1/ uległa podziałowi na dwie działki: o nr 163/6, na której usytuowane są budynki mieszkalne oraz o nr 163/7, na której usytuowana jest cześć kompleksu garaży. W związku z tym podziałem, zaskarżoną decyzją z dnia 11 września 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej odnośnie do części dawnej działki nr 163/1, która stanowi obecnie działkę nr 163/6, na której nie są posadowione garaże, lecz budynek mieszkalny. Roszczenia wnioskodawców bowiem dotyczyły jedynie kwestii nabycia prawa wieczystego użytkowania gruntu pod garażami, który to grunt stanowi obecnie wydzieloną, odrębną działkę. Organ rozstrzygając niniejszą sprawę, uznał za celowe, ze względu na odmienność stanu prawnego i faktycznego każdej z działek powstałych z podziału działki o nr 163/5, wydanie osobnych decyzji co do poszczególnych działek. W przedmiotowej sprawie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej odnośnie do działki nr 163/6, będącej częścią dawnej działki nr 163/1. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że w stosunku do działki nr 163/6 zostały spełnione przesłanki uwłaszczeniowe, ponieważ nie są na niej posadowione garaże wnioskodawców. Brak więc podstaw do przyjęcia, że zaistniały w tym przypadku okoliczności, które stanowiłyby przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 września 2003 r., (...), skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Maria B., Janusz G., Piotra G., Andrzej K., Zofia Ł., Stefania T. i Zbigniewa T., w której domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucili naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 28, 61 par. 4 i 102 Kpa. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jako Sąd właściwy z mocy art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, stwierdził, że brak jest podstawy do uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą. Przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne Sąd ocenił jako prawidłowe, zastosowanie zaś przepisów prawa materialnego - jako właściwe. Sąd między innymi wskazał, że osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r. garaż ze środków własnych na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub gminy, może żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą. Wynika z tego, że roszczenie najemcy garażu ograniczone jest do prawa żądania ustanowienia użytkowania wieczystego tylko w stosunku do określonego obszaru, niezbędnego do korzystania z garażu. Zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/, najemcom garaży nie przysługują szczególne uprawnienia w stosunku do całego obszaru objętego powierzchnią działki, ich uprawnienie są zawężone jedynie do gruntu niezbędnego do korzystania z garażu. Dlatego też Sąd uznał za prawidłowe stanowisko odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej co do działki 163/6, gdyż na jej gruncie nie znajdują się boksy garażowe, lecz usytuowany jest budynek mieszkalny. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący Maria B., Janusz G. i Zbigniew T. powołali się na obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a./. W ramach pierwszej z tych podstaw - naruszenie prawa materialnego - zarzucili naruszenie art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 8 tej ustawy, według skarżących, stanowi lex specialis w stosunku do jej art. 2, co oznacza, że rozstrzygnięcie o prawach osób trzecich ma pierwszeństwo przed uwłaszczeniem państwowych, komunalnych i innych osób prawnych. W ramach drugiej z tych podstaw - naruszenie przepisów postępowania - zarzucili natomiast naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 28, 61 par. 4 i 109 Kpa oraz art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienia te polegają na pominięciu interpretacji danego art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym uchylono postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a także na pominięciu faktu, że decyzja Wojewody K. o zatwierdzeniu podziału działki nr 163/05 została podjęta bez wiedzy i bez udziału skarżących jako stron postępowania podziałowego. Skarżący wnosili bowiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej działki o nr 163/5, wydanie przez organ nadzoru w tym zakresie dwóch niezależnych decyzji odnośnie działek o nr 163/6 i o nr 163/7 narusza wskazane przepisy o postępowaniu. W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia 5 września 1994 r., (...), uzupełnionej decyzją z dnia 10 października 1994 r. o uwłaszczeniu Banków PKO BP i BGŻ S.A. użytkowaniem wieczystym działki nr 163/5, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K. przy ul. K. nr 26/28 obr. K. b. Gmina Kat. N. o pow. 0,0742 ha. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Bank Gospodarki Żywnościowej S.A. w Warszawie wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w par. 2 powołanego artykułu. Granice te wyznaczają przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy skonkretyzowane zarzutami, ich uzasadnianiem oraz jej wnioskami. Wychodząc z tego założenia, należy wstępnie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swoich rozważań wyłącznie do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i kwestii ewentualnego naruszenia przepisów o postępowaniu /art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a./. Co się tyczy zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów objętych podstawą przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to należy stwierdzić, że są one chybione, ponieważ Sąd Wojewódzki nie dopuścił się błędu w wykładni art. art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy /związku międzygminnego/, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. Z kolei zgodnie z art. 8 wskazanej ustawy, osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy /związku międzygminnego/, a także jej następca prawny, ma prawo nabyć ten garaż na własność oraz otrzymać grunt w użytkowanie wieczyste, jeżeli jest najemcą tego garażu. Nabycie garażu następuje nieodpłatnie, na żądanie zainteresowanego /ust. 1/. Nabycie na własność garażu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją czasową uzależnione jest od zgodności tej lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w chwili zgłoszenia żądania /ust. 2/. Przytoczony art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie dotyczy osób, o których mowa w jej art. 8 ust. 1 i 2. Oba przepisy dotyczą różnych kategorii podmiotów i wzajemnie się nie wykluczają. Tym samym między tymi przepisami nie ma kolizji norm tej samej ustawy. Artykuł 8 wymienionej ustawy stanowi bowiem lex specialis w stosunku do jej art. 2. Taka interpretacja wynika wprost z brzmienia tych przepisów, w szczególności z ujęcia redakcyjnego zdania drugiego art. 2 ust. 1 powołanej ustawy: "Nie narusza to praw osób trzecich". Niewątpliwie chodzi tu między innymi o prawa osób, o których mowa w art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Takie uregulowanie oznacza między innymi, że grunty na których wybudowano garaże, a będące w zarządzie osób prawnych w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stały się z tym dniem przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Jednak chodzi tu jedynie o grunty zajęte pod budowę garaży. Nie zmienia tej sytuacji okoliczność, że teren został podzielony na działki o innych numerach i konfiguracji niż było to w decyzji uwłaszczeniowej. Prawidłowe jest także stanowisko o wyłączeniu stwierdzenia nieważności decyzji w odniesieniu do terenu niezabudowanego garażami. Na podstawie art. 2 ust. 1 omawianej ustawy, grunty będące w dniu w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych stały się z tym dniem ex lege przedmiotem ich użytkowania wieczystego, przy czym nabycie tego prawa stwierdza się decyzją wojewody. Jeżeli decyzja uwłaszczeniowa nie uwzględniała praw osób trzecich - właścicieli garaży, to w tej części, na której wybudowane zostały garaże rażąco naruszała prawo /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Natomiast w pozostałej części jest prawidłowa. Dlatego też nie zachodziła konieczność usunięcia z obrotu prawnego całej decyzji uwłaszczeniowej, a jedynie tej jej części, która dotknięta była wadliwością w postaci rażącego naruszenia prawa. Takie ujęcie zagadnienia wynika również z zakresu orzekania w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzania nieważności decyzji. W postępowaniu tym wszak dopuszczalne jest wydanie tylko decyzji typu kasacyjnego. Nie wchodziła zatem w rachubę możliwość rozstrzygnięcia o samym przedmiocie, którego dotyczyła obalana decyzja. Pogląd o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w określonej części jest poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Został on wyrażony przykładowo w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 /ONSA 1998 Nr 2 poz. 40/ oraz w szeregu innych orzeczeniach poprzedzających tę uchwałę /wyrok z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87 - ONSA 1900 Nr 2-3 poz. 25, wyrok z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90 - ONSA 1991 Nr 1 poz. 7, wyrok z dnia 28 grudnia 1994 r., II SA 250-251/94 - ONSA 1996 Nr 1 poz. 22/. W rozpatrywanej sprawie, wady uwłaszczeniowej decyzji Wojewody K. z dnia 5 września 1994 r. odnosiły się do tych elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej, decyzji związanej wyłącznie z wydzieleniem działki, na której zainteresowana osoba, ubiegająca się - z powołaniem się na art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /obecnie art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ - o uwłaszczenie wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r., na podstawie pozwolenia na budowę, garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Sami skarżący, jak to trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, w swoim podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, mając na względzie usytuowanie wybudowanych przez siebie garaży, ograniczyli swoje żądanie jedynie do tej części decyzji, która odnosiła się do działki o nr 163/5. Faktem jest, że organ nadzoru wydając decyzję uwzględnił późniejszy podział działki nr 163/5 /dawna 163/1/ na dwie działki: działkę o nr 163/6, na której usytuowane są budynki mieszkalne i działkę o nr 163/7, na której usytuowane są garaże. Nie był to jednak w żadnym razie błąd procesowy. Z drugiej jednak strony nie sposób nie zauważyć, że organ odnośnie do jednej decyzji uwłaszczeniowej załatwił sprawę w dwóch postępowaniach, bowiem przyjął, że podział stanowiącej przedmiot decyzji uwłaszczeniowej działki o pierwotnym numerze 163/1 na działki odrębne stanowi samodzielny element sprawy, któremu w konsekwencji można przypisać cechę odrębności. Gdyby zaś przepisy dotyczące instytucji stwierdzania nieważności decyzji zostały przez organ zastosowane poprawnie, to doszłoby do wydania jednej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej, nie zaś dwóch decyzji w tym samym przedmiocie, z tym że oddzielnie co do każdej z nowo powstałych działek. Innymi słowy, prawidłowe działanie wymagało, ażeby organ wydał jedną decyzję nadzorczą, którą stwierdzałoby się nieważność decyzji uwłaszczeniowej w tej części, z wydaniem z której łączyło się rażące naruszenie prawa, natomiast co do części decyzji niedotkniętej wadą kwalifikowaną, odmawiałoby się stwierdzenia nieważności. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem w rezultacie i tak doszło do całościowego załatwienia sprawy, z tym że dwoma decyzjami częściowymi /art. 104 par. 2 Kpa/. Ostatecznie trudno więc podzielić trafność zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.