I OSK 416/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 483/14 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia od K. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 483/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę K. M. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2013 r. Burmistrz G., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 104, art. 149 § 2, art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 1, art. 4 ust. 2, art. 5, art. 6, art. 8 pkt 3a i 6, art. 11a, art. 14 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1-3, art. 25 ust. 1, art. 26, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze. zm., dalej jako: "u.ś.r."), uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] października 2012 r. oraz odmówił przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2012/2013. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] września 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na okres zasiłkowy 2012/2013, na córki Z. i A.. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz G. przyznał wnioskowane świadczenia. Następnie we wrześniu 2013 r. organ I instancji uzyskał informację o zmianie sytuacji zawodowej i dochodowej skarżącej od dnia [...] czerwca 2012r., tj. od kiedy została ona zatrudniona w G. Organ I instancji uznał za konieczne uwzględnienie dochodu uzyskanego przez stronę z tego tytułu w miesiącu lipcu 2012 r. przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres zasiłkowy 2012/2013. Zaznaczył, że okoliczność ta nie była mu znana przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. W wyniku ponownego przeliczenia dochodu organ I instancji przyjął, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wyniósł 673,99 zł i przekroczył kryterium dochodowe. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości sposób obliczenia dochodu rodziny. K. M. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: 1. art. 3 pkt 2a i 5 ust. 4b u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię i zaliczenie do dochodu skarżącej wynagrodzenia, jakie uzyskała ona w lipcu 2012 r. w całości, a nie do podstawy, od której następnie należało obliczyć przeciętny miesięczny dochód członka rodziny; 2. art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienia dobra rodziny, która znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej. W uzasadnieniu skarżąca przyznała, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie powinien znaleźć art. 5 ust. 4b u.ś.r., gdyż podjęła ona zatrudnienie w dniu 1 czerwca 2012 r. Uzyskała zatem dochód po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Tym samym, w ramach aktualizacji dochodu wyliczonego na potrzeby weryfikacji kryterium dochodowego, należało uwzględnić jej wynagrodzenie z lipca 2012 r. Nie zgodziła się jednak ze sposobem wyliczenia dochodu. Podniosła, że skoro ustawową podstawą przyznania świadczenia rodzinnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta powinna mieć zastosowanie również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dlatego też, w rozważanej sytuacji, dochód ten należy liczyć w stosunku rocznym. Dochód uzyskany w lipcu 2012 r. powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona przez 12 miesięcy i liczbę członków rodziny. Przy zastosowaniu takiego wyliczenia skarżąca nie przekroczyłaby kryterium dochodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uzasadniając wskazany na wstępie wyrok oddalający skargę, wskazał, że z normy zawartej w art. 5 ust. 4b u.ś.r. nie można wywieść nakazu doliczenia dochodu uzyskanego w lipcu 2012 r. do dochodu za cały 2011 r., a następnie wyliczenia z tej sumy średniej całorocznej. Wymieniony przepis posługuje się bowiem wyraźnie wyrażeniem "dochód członka rodziny", który w świetle art. 3 pkt 2a u.ś.r. oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny, osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Należało zatem uwzględnić w powyższych wyliczeniach kwotę 910,08 zł (przeciętny dochód w 2011 r.), a nie kwotę 10.921,06 zł (dochód za cały 2011 r.). Ponadto, art. 5 ust. 4b u.ś.r. w ogóle nie wspomina o wyliczaniu na nowo średniej dochodu, gdyż średnia ta zawarta jest już w dochodzie członka rodziny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania.. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 3 pkt 2a oraz art. 5 ust. 4b u.ś.r. poprzez mylne przyjęcie do dochodu skarżącej wynagrodzenia, jakie uzyskała ona w miesiącu lipcu 2012 r. w całości, a nie - jak nakazuje przepis - do podstawy, od której następnie należało obliczyć przeciętny miesięczny dochód członka rodziny; 2. art. 5 ust. 4b u.ś.r., art. 149 § 2 i art. 151 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że organ administracji publicznej ponownie badając wniosek, winien ustalić jako podstawę do wydania decyzji, stan istniejący na dzień składania wniosku, a w konsekwencji przyjęcie do dochodu skarżącej wynagrodzenia, jakie uzyskała ona w miesiącu lipcu 2012 r., podczas gdy przepis art. 5 ust. 4b ustawy nakazuje organowi administracji zbadać sytuację dochodową rodziny na dzień ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, to jest na dzień wydania decyzji, nie zaś na dzień składania wniosku (wszczęcia postępowania), na co wskazuje także art. 149 § 2 k.p.a; w konsekwencji pominięcie, że w dniu ponownego ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, to jest w dniu [...] października 2013 r., dochód z tytułu zatrudnienia nie był przez skarżącą uzyskiwany, 3. art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie dobra rodziny, która znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej, 4. naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez pozbawienie jej prawa do świadczeń rodzinnych, pomimo spełniania kryterium do ich przyznania. II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 151 k.p.a. wobec pominięcia przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o stan istniejący w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych, nie zaś - stan istniejący w dniu orzekania (ustalania prawa do świadczeń rodzinnych), to jest [...] października 2013 r.; Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. 6. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy, oceniany według stanu na dzień orzekania, mógł przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte wyłącznie o argumenty na niekorzyść skarżącej. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten winien był zostać oceniony według stanu na dzień orzekania, co byłoby także zgodne z art. 5 ust. 4b u.ś.r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i podzielił argumentację Sądu I instancji. Podkreślił, że regulacja art. 5 ust. 4b u.ś.r. w sposób jednoznaczny i wyczerpujący reguluje sposób obliczenia dochodu rodziny po uzyskaniu dochodu. W konsekwencji za błędny i nieznajdujący oparcia w przepisach prawa należy uznać sposób obliczeń przedstawiony przez skarżącą. Za niesłuszne Kolegium uznało również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy( pkt 2). Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy przywołać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, wskazać na czym polegało uchybienie tym przepisom i uzasadnić, dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych. Co do zasady w pierwszej kolejności wymagają oceny zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny i prawny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. W związku z tym, najpierw należy odnieść się do stanowiska autora skargi kasacyjnej, zarzucającego, że zaskarżona decyzja, wydana w trybie wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2012/2013 i odmawiająca jej tego prawa już z końcem tego okresu zasiłkowego, ale ze skutkiem od momentu jego rozpoczęcia, wydana została wadliwie w oparciu o stan istniejący w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych ([...] września 2012 r.), zamiast prawidłowo - według stanu na dzień orzekania ([...] października 2013 r.). Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w tej ostatniej dacie analizowany dochód z tytułu zatrudnienia nie był już przez nią uzyskiwany, gdyż zatrudniona była do [...] marca 2013 r., nie została więc spełniona przesłanka doliczenia dochodu uzyskanego przez skarżącą po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie taki stan rzeczy wynika z treści art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., które nakazują na nowo rozstrzygnięcie istoty sprawy w przypadku spełnienia przesłanki do wznowienia postępowania oraz z art. 5 ust. 4b u.ś.r., w którym jest mowa o "dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych". Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Procedurę przyznawania świadczeń rodzinnych reguluje kompleksowo cytowana ustawa o świadczeniach rodzinnych. Przy czym podstawy prawne weryfikacji i wzruszenia wadliwych decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych zawierają, zgodnie z art. 32 ust. 2 u.ś.r., odpowiednie przepisy k.p.a. Jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art.16 k.p.a., zasada trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Doniosłość tej zasady powoduje, jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Mimo to, ustawodawca przewidział tryby wzruszania decyzji ostatecznych, a jednym z nich jest możliwość wznowienia postępowania. Postępowanie o wznowienie jest odrębnym, obok postępowania o stwierdzenie nieważności oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, trybem wzruszenia decyzji ostatecznych. Przedmiotem tego postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zauważyć jednak należy, że omawiane postępowanie nie stanowi kolejnej "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Wspomnianą kontrolę wyznaczają określone przepisami przesłanki, wystąpienie których otwiera dopiero możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oznacza to, że korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w k.p.a. Omawiany tryb służy rozwiązaniu sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca w art. 145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 k.p.a. wymienił istotne wady postępowania, których wystąpienie obliguje organ do wznowienia postępowania w celu sprawdzenia, czy któraś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów procesowych, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że "celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym". W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów pozwala organowi administracji na uchylenie decyzji dotychczasowej (wydanej w postępowaniu zwykłym), w przypadku stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Warunkiem uchylenia decyzji dotychczasowej jest więc stwierdzenie wystąpienia przesłanki wznowieniowej. W rozpatrywanej sprawie podstawę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zatem rolą organów orzekających było jedynie ustalenie, czy przyczyna wznowienia postępowania, czyli bezsporna w sprawie okoliczność zatrudnienia skarżącej od dnia [...] czerwca 2012 r. i uzyskiwania z tego tytułu dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy 2012/2013, miała wpływ na nabycie przez nią uprawnienia do wnioskowanych świadczeń rodzinnych począwszy od dnia [...] listopada 2012 r., od kiedy prawo to mogło być realizowane, o czym rozstrzygał organ I instancji w decyzji z dnia [...] października 2012 r. Wobec wykazania , że okoliczność ta powodowała przekroczenie kryterium dochodowego, uprawniającego do nabycia świadczeń, wniosek nie mógł zostać uwzględniony, a podanie strony z dnia [...] września 2012 r. należało załatwić odmownie. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależniają weryfikację spełnienia przesłanek nabycia prawa do tych świadczeń od złożenia wniosku. Wniosek ten wyznacza granice sprawy, okres na jaki jest ustalane prawo do świadczeń i determinuje sposób weryfikacji spełnienia kryterium dochodowego. opartego zasadniczo na dochodach członków rodziny z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4b (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Przy czym podkreślenia wymaga, że okres zasiłkowy to okres zamknięty - od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego ( art. 3 pkt 10 u.ś.r.). W związku z powyższym spełnienie kryteriów związanych z prawem do świadczeń rodzinnych odnosić należy do tego zamkniętego okresu. Wskazać także należy, że w art. 24 ust. 6 i 7 u.ś.r. opisane zostały sytuacje nakładające na organ obowiązek weryfikacji przyznanych uprawnień do świadczeń w związku z utratą lub uzyskaniem dochodu, o których to zdarzeniach beneficjenci obowiązani są informować organ. Z treści przytoczonych unormowań wynika, że właściwy organ rozstrzyga w przedmiocie prawa do świadczeń rodzinnych na podstawie podania wnioskodawcy, który powinien podać wszystkie okoliczności mające znaczenie dla załatwienia sprawy, co ma umożliwić organowi obiektywną ocenę wniosku na dzień ustalania prawa do świadczeń rodzinnych w postępowaniu zwyczajnym. Jeżeli natomiast ujawniona zostanie kwalifikowana wada postępowania (w rozpatrywanym przypadku organ powziął informację o istotnej okoliczności faktycznej, którą należało od początku uwzględniać przy rozstrzyganiu o prawie do świadczeń rodzinnych na cały okres zasiłkowy 2012/2013, a którą to okoliczność skarżąca przemilczała), koniecznym było jedynie rozważenie, czy ta konkretna okoliczność wpływała na wynik sprawy zakończonej decyzją ostateczną, którą poddano weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. Z tego powodu bezpodstawnie skarżąca domaga się uwzględnienia utraty przez nią z dniem [...] marca 2013 r., czyli znacznie później niż weryfikowana decyzja z dnia [...] października 2012 r., dochodu z tytułu zatrudnienia. Chybione więc są zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. art. 149 § 2 i art. 151 k.p.a., a także art. 5 ust. 4b u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie sytuacji dochodowej rodziny na dzień wydania zaskarżonej decyzji wznowieniowej. Skoro zarzuty dotyczący naruszenia przepisów postępowania okazały się nietrafne, należy przejść do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a oraz art. 5 ust. 4b u.ś.r. poprzez wadliwe doliczenie do dochodu skarżącej wynagrodzenia, jakie uzyskała ona w miesiącu lipcu 2012 r. w całości, a nie do podstawy, od której następnie należało obliczyć przeciętny miesięczny dochód członka rodziny. Również nie ma uzasadnionych podstaw zarzut pominięcia interesu skarżącej oraz naruszenia art. 71 ust.1 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie trudnej sytuacji materialnej rodziny skarżącej. Omawiana ustawa o świadczeniach rodzinnych realizuje m.in. konstytucyjnie zagwarantowane prawo rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej do pomocy ze strony władz publicznych, opisane w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Ten przepis ustawy zasadniczej nie rodzi jednak bezwarunkowego prawa do świadczeń rodzinnych, gdyż stanowi jedynie normę kierunkową, wymagającą konkretyzacji w ustawie, co też czyni ustawa o świadczeniach rodzinnych. Przepisy tej ustawy określają zasady udzielania pomocy. Ustawa ta w sposób sztywny określa granice kryterium dochodowego, których przekroczenie bezwzględnie uniemożliwia przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. Ustawodawca w sposób precyzyjny i kategoryczny określił też zasady ustalania dochodu, nie pozostawiając w tym względzie żadnego luzu decyzyjnego organom administracji. W takim stanie prawnym Sąd I instancji nie mógł opierać kontroli zaskarżonej decyzji na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, gdyż takie dyrektywy nie wynikają z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i organy orzekające nie mogły się nimi kierować. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2a u.ś.r. dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Zasadą jest zatem przyjmowanie do wyliczeń dochodu z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy (w rozpatrywanej sprawie z 2011 r)., chyba że wystąpią okoliczności zastrzeżone w art. 5 ust. 4-4b. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miała norma wynikająca z art. 5 ust. 4b, zgodnie z którą w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Przytoczona treść art. 5 ust. 4b została wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205 poz. 1212), uchwaloną między innymi w celu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r. (sygn. akt P 45/08), w którym stwierdzono, że wprowadzone w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady uwzględniania utraty dochodów przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę służą przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy Nr 3897), "zaproponowana zmiana pozwoli na precyzyjne określenie dochodu i przyznanie świadczeń rodzinom, których faktyczny dochód nie przekracza przyjętego w ustawach kryterium dochodowego. Wykazany zostanie dochód faktycznie otrzymywany, a nie dochód zaniżony, co miało miejsce w przypadku osób, które pod koniec roku podjęły dopiero pracę (po podziale ich rocznego dochodu przez liczbę miesięcy w roku wykazywany był dochód znacznie zaniżony względem dochodu faktycznie przez nich miesięcznie otrzymywanego)". Obecna regulacja prawna usuwa zatem istniejące wcześniej wątpliwości. Prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w okresie pobierania świadczeń, a nie przeciętnego dochodu uzyskiwanego w roku poprzednim, chyba że od poprzedniego roku nie zaszły zasadnicze zmiany w sytuacji dochodowej rodziny. Z art. 5 ust. 4b w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika, że dochód członka rodziny (przez który należy rozumieć - zgodnie z art. 3 pkt 2a u.ś.r. przeciętny miesięczny dochód członka rodziny z roku poprzedzającego okres zasiłkowy), powiększa się o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Oznacza to, że przedstawiony w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji sposób wyliczenia dochodu rodziny w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jest prawidłowy (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1283/14 i z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2447/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z uwagi na przedmiot sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, po myśli art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.