I OSK 417/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Stankowski, Jan Paweł Tarno, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 986/06 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu podania uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 986/06 oddalił skargę E. S. na postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu podania (pkt 1) oraz przyznał od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnikowi z urzędu (pkt 2). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia [...] zwracające na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. podanie E. S. w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w G. Z., oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji podał, w związku z podnoszoną przez E. S. kwestią niezgodności pomiędzy zapisem w księdze wieczystej a wypisem z rejestru gruntów, że prawo własności potwierdza wpis w księdze wieczystej, natomiast, w ewidencji gruntów jedynie rejestruje się istniejący stan prawny, a zatem wpis w rejestrze gruntów dotyczący praw do gruntu ma charakter jedynie informacyjny i nie stanowi potwierdzenia prawa własności. Tym samym w celu uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy zwrócić się do właściwego sadu rejonowego. Również postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej jest prowadzone przed sądem cywilnym. Z tych względów uznano postanowienie Wojewody P. z dnia [...] za zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. S. zarzucając nieuwzględnienie przedstawionych przez nią okoliczności faktycznych i prawnych . W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiła swoje stanowisko odnośnie praw właścicielskich do działki oznaczonej nr [...] oraz kłopoty związane z niemożnością korzystania z działek gruntu z powodu braku dojazdu do nich, wniosła o unieważnienie zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie sporu, kto jest właścicielem spornych działek. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżonemu postanowieniu ani poprzedzającemu je postanowieniu Wojewody P. z dnia 17 sierpnia 2006 r. nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. W art. 66 § 3 k.p.a. (omyłkowo powołano art. 66 § 1 k.p.a.) przewidziano okoliczności, w których organ administracji publicznej dokonuje zwrotu wniesionego podania. Następuje to w dwóch sytuacjach: gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a na podstawie danych podania, nie można ustalić jaki organ jest właściwy w sprawie oraz gdy z podania wynika, że właściwy jest sąd powszechny. Sąd stwierdził, że z podania wniesionego przez E. S. do Wojewody P. wynika, że jej intencją jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości położonej w G. Z., oznaczonej jako działka nr [...], nie jest natomiast jasne czy to uregulowanie ma dotyczyć uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym czy też ustanowienia służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...]. Bez względu jednak, które z roszczeń stanowi intencję skarżącej, właściwy do ich rozpoznania jest sąd powszechny na podstawie art. 2 § 1 k.p.c. , a nie organy administracji. Z tych względów uznano, że organy administracji postąpiły zgodnie z obowiązującymi przepisami, zwracając podanie skarżącej bez rozpoznania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. i pouczając ją o drodze postępowania cywilnego, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części oddalającej skargę, wniosła E. S.. Zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 145 § 1 ust. 1 pkt c/ P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w postaci zaniechania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylenia zaskarżonego postanowienia i oddalenie przez Sąd ten skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. : art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji ustalenia zakresu żądania skarżącej; art. 222 k.p.a. w zw. z art. 227 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 z 1997 r., poz. 741 ze zm. - dalej u.g.n.) w zw. z art. 35 ust. 1 i 36 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19 z 1982 r., poz. 147 ze zm. - dalej ust.ks.w.h.) poprzez nie potraktowanie przez organ administracji pisma skarżącej z 20 lipca 2005 r. jako skargi; art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 229 k.p.a. poprzez uznanie zasadności zwrotu podania dokonanego przez organ I instancji, podczas gdy było możliwe ustalenie organu właściwego do rozpoznania podania art. 8 k.p.a. poprzez udzielenie skarżącej przez organ administracji wprowadzającego w błąd pouczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej z urzędu kosztów udzielonej przez niego nieopłaconej pomocy prawnej. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko organów administracji wynika w pierwszym rzędzie z naruszenia przez nie art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organy do ustalenia stanu faktycznego sprawy, przez co w danej sprawie należy rozumieć także ustalenie rzeczywistego zakresu żądania skarżącej. Z uważnej lektury pism skarżącej wynika, że żąda ona, by właściwy organ administracji (uprawniony w jej mniemaniu do gospodarowania z ramienia Skarbu Państwa wskazaną w skardze nieruchomością) wykonał ciążące na Skarbie Państwa obowiązki właścicielskie tj. wystąpił do właściwego sądu o dokonanie wpisu przynależnego Skarbowi Państwa prawa własności we właściwej księdze wieczystej, zgodnie z art. 35 ust. 1 ust.ks.w.h. i art. 36 ust. 1 ust.ks.w.h. O takim rozumieniu przez skarżącą swego żądania świadczy dowodnie sama skarga do Sądu, podobny zakres żądania wynika również ze złożonego przez skarżącą odwołania od postanowienia Wojewody P.. W związku z powyższym pismo skarżącej z 20 lipca 2005 r. wszczynające niniejsze postępowanie należałoby w pierwszym rzędzie traktować, zgodnie z dyrektywą art. 222 k.p.a., jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a., wskazującą istniejące w mniemaniu skarżącej nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy administracji. Organy, których działanie jest przedmiotem skargi, określa art. 23 ust. 1 pkt 8 u.g.n., wskazujący starostę, jako organ wykonujący ciążące na właścicielu czynności w ramach postępowania wieczystoksięgowego. Prawidłowe ustalenie zakresu żądania, w zgodzie z dokonaną powyżej analizą pism skarżącej, winno prowadzić do zaniechania zastosowania przez organy administracji art. 66 § 3 k.p.a. Postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie należy traktować ponadto jako naruszające dyrektywy art. 8 k.p.a. wymagające pogłębiania przez organy administracji zaufania obywateli i kultury prawnej społeczeństwa. W szczególności skierowanie skarżącej na drogę postępowania cywilnego w sytuacji, gdy nie jest ona uprawniona do wystąpienia o uzgodnienie stanu księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ust.ks.w.h. a contrario), musi być uznane za rażące uchybienie wskazanym powyżej zasadom. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie występowały przesłanki nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sad Administracyjny, zgodnie z § 1 tego artykułu związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tego zarzutu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał uchylenia zaskarżonego postanowienia i oddalił skargę, podczas gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stwierdzono, że doszło w ten sposób do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy zarzut uznać należało za usprawiedliwiony. Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. W świetle materiałów zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego uznać należy, że zastosowanie powyższego przepisu i zwrot podania E. S. z dnia 20 lipca 2005 r., złożonego w dniu 26 lipca 2005 r., nastąpił przedwcześnie, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji w toku oceny zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem. Jak słusznie podniósł pełnomocnik skarżącej organy administracji publicznej uznając, że żądanie E. S. ma charakter cywilny, wobec czego właściwy w sprawie jest sąd powszechny, bez uprzedniego ustalenia czego w istocie dotyczy żądanie strony zawarte w podaniu, naruszyły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 8 k.p.a. Analiza treści tego podania, w powiązaniu z treścią odwołania od postanowienia o zwrocie podania, dokonana w kontekście zawartości akt administracyjnych wskazuje, że istotnie uprawnione być może twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż E. S. domaga się, by właściwy organ wykonał ciążące na Skarbie Państwa obowiązki właścicielskie, to jest wystąpił do właściwego sądu o dokonanie wpisu należącego do Skarbu Państwa prawa własności drogi (działka nr [...]) do księgi wieczystej. Ustalenie takiej treści żądania strony pozwalałoby zakwalifikować jej pismo jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. Przede wszystkim zaś zauważyć należy, że organ administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo E. S., obowiązany był - zgodnie z art. 9 k.p.a. udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązkiem organów jest bowiem czuwanie, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto należy zauważyć, zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w razie wątpliwości co do charakteru wniesionego pisma organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Organy administracji publicznej w sposób arbitralny ustaliły, że żądanie zawarte w podaniu z dnia 20 lipca 2005 r. ma charakter cywilny i z naruszeniem art. 66 § 3 k.p.a. dokonały zwrotu podania. Wskazane wyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny. W konsekwencji za usprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 ust. 1 pkt c/ w związku z art. 151 P.p.s.a., bowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej. Przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sad Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.