I OSK 423/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Po 631/06 w sprawie ze skargi L. N. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Po 631/06 oddalił skargę L. N. na decyzję Wojewody W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] Starosta P. działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odmówił ustalenia na rzecz L. N. odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku podziału położoną w D., gmina C., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy 1, działka nr [...] o pow. [...] m2, działka nr [...] (w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego działka nr [...] o pow. [...] m2) zapisaną w księdze wieczystej Kw [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. jako własność L. N.. Decyzją z dnia [...] Wojewoda W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji dokonał wykładni przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami i uznał, iż do podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...], w wyniku którego z działki drogowej nr [...] o powierzchni [...] m2 wydzielone zostały dwie działki drogowe [...] i [...], przepis ten nie ma zastosowania. Zdaniem Wojewody przepis art. 98 ust. 1 cyt. ustawy dotyczy takich stanów faktycznych, w których wydzielenie działki lub działek pod drogi publiczne następuje z nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jedynie w części na cel publiczny, w konsekwencji czego tylko część nieruchomości przeznaczona na cel publiczny przechodzi na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie sytuacji, w której działka przeznaczona w miejscowym planie w całości pod drogę publiczną zostaje podzielona na kilka mniejszych. Na powyższą decyzję L. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r. stwierdził, iż bezsporne w sprawie jest, że zarówno będąca przedmiotem podziału działka nr [...], jak i powstałe na skutek tego podziału działki nr [...] i [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone pod drogi publiczne. Sporną jest natomiast kwestia, czy działki nr [...] i [...], powstałe na skutek podziału działki [...], będącej własnością skarżącego L. N., przeszły z mocy prawa na własność Gminy C. w trybie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), co skutkowałoby powstaniem po stronie Gminy obowiązku wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 cyt. ustawy. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z ust. 3 art. 98 ustawy wynika zaś, iż za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w sytuacji, w której podział nieruchomości skarżącego, tj. działki [...] przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w całości pod drogę publiczną, polegał jedynie na formalnym, a nie faktycznym jej podzieleniu, na dwie mniejsze działki o nr [...] i [...] stanowiące również drogę publiczną, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zdaniem Sądu I instancji, słuszne jest stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, iż w takiej sytuacji nie można uznać, że podział ten spowodował wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Sąd odwołał się do wyrażanego w orzecznictwie sądowoadminsitracyjnym poglądu, że sformułowanie zawarte w przepisie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "wydzielone pod drogi publiczne" wskazuje, iż dyspozycją cytowanego przepisu objęte jest wydzielenie gruntów pod budowę nowych dróg przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału lub poszerzenie dróg istniejących (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10. listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 918/05 niepublikowany, wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 13 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1024/99, LEX nr 44203). Zdaniem Sądu wniosek L. N. o dokonanie podziału nieruchomości stanowiącej działkę [...] zmierzał do obejścia przepisów o wywłaszczeniu, a także przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził, że wniosek o podział nieruchomości, na której planowane są inwestycje publiczne nie jest drogą do uzyskania odszkodowania za ograniczenie w możliwości swobodnego wykonywania prawa własności nieruchomości, właścicielowi do uzyskania odszkodowania służą inne instrumenty prawne. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) stanowi bowiem, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Z ust. 2 wynika zaś, że realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają. Podobnie stanowił art. 36 ust. 1 pkt. 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązującej na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w D. oraz na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skarżącego. Mimo że Gmina do tej pory nie zaproponowała skarżącemu kupna nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną ani nie wszczęła postępowania wywłaszczeniowego, choć droga publiczna nie może stanowić własności osoby fizycznej Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wniosek skarżącego o odszkodowanie zgłoszony w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługiwał na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł L. N., opierając ją na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: 1) na naruszeniu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje on zastosowania; 2) na naruszeniu art. 98 ust. 3 tej ustawy, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje on zastosowania; 3) na naruszeniu art. 36 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), poprzez przyjęcie, iż można go zastosować w przedmiotowym stanie faktycznym; 4) na błędnej wykładni przepisów prawa wskazanych powyżej poprzez przyjęcie nieznanej prawu polskiemu koncepcji obejścia prawa administracyjnego, a także poszerzania w drodze wykładni przesłanek ustanowionych przez ustawodawcę; 5) na błędnej wykładni przepisów prawa wskazanych powyżej poprzez przerzucenie niedoskonałości systemu prawa na obywatela i jednocześnie obrazę reguł wykładni prawa, mając na uwadze treść art. 8 w zw. z art. 21 Konstytucji RP; Ponadto zarzucono naruszenia prawa procesowego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 6) naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. w szczególności pominięcie wcześniejszego przeznaczenia działki nr [...]; 7) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnień dotyczących podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powołując się na przedstawione powyżej podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z prawem publicznym i stosunkiem administracyjnoprawnym, który polega w swej istocie na nierównorzędności podmiotów w nim uczestniczących. Klauzula obejścia prawa powodująca zniweczenie zamiarów strony znana jest prawu prywatnemu (art. 58 k.c.), gdzie mamy do czynienia z równorzędnymi podmiotami i dobrowolnością składania oświadczeń woli. Jest faktem notoryjnym, iż co do zasady, uregulowań publicznoprawnych nie można zastępować cywilnoprawnymi. Obejście prawa, a co za tym idzie jego konsekwencje winny być w prawie wyregulowane expressis verbis. Ani w przepisach u.g.n., ani w przepisach u.p.z.p. nie ma normy prawnej wskazującej na istnienie klauzuli obejścia prawa, dlatego wywód WSA w Poznaniu w tej kwestii należy uznać za chybiony. Ponadto, instytucja obejścia prawa musi w sobie zawierać element bezprawności, zaś w przedmiotowej sprawie strona w sposób zgodny z prawem chciała uzyskać cel z tym prawem zgodny, a mianowicie uzyskać odszkodowanie za grunt, którego z mocy prawa nie może być właścicielem (art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Wskazanie przez Sąd pierwszej instancji treści art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jako przepisu właściwego w przedmiotowej sprawie jest zdaniem strony wysoce wątpliwe w stanie faktycznym sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jego hipoteza obejmuje przypadki, w których w wyniku uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Natomiast działka [...], jak i wyodrębnione w wyniku jej podziału działki [...] i [...] były przed uchwaleniem planu drogą polną i takie było jej przeznaczenie. W wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmieniło się przeznaczenie działki, ani też sposób korzystania. Konsekwencją planu była natomiast, wynikająca z przepisów ustaw, zmiana podmiotowa właściciela, droga prywatna stała się publiczną. Według wykładni zastosowanej przez Sąd I instancji nie można w tym przypadku użyć art. 98 ust. 1 u.g.n. z uwagi na to, że użyte w nim sformułowanie: "...wydzielone pod drogi publiczne..." oznacza, że dotyczy on jedynie tych sytuacji, gdzie wydziela się grunty pod budowę nowych dróg służących do obsługi działek powstałych w wyniku podziału lub pod poszerzenie dróg istniejących. Rozumowanie to nie zostało jednak w żaden sposób wyjaśnione, poza przytoczeniem dwóch orzeczeń sądowych. Przedstawiony przez Sąd wynik wnioskowania budzi poważne wątpliwości strony odnośnie reguł interpretacyjnych. Zawarta w konkluzji WSA w Poznaniu teza przypomina w swej istocie tezę wyroku TK z 1993 r. i opartej na nim linii orzeczniczej. Należy wszakże zważyć, iż oprócz zmian ustaw zmieniła się też Konstytucja, co pozwala domniemywać, że powinien też ulec zmianie sposób myślenia i założenia aksjologiczne wykładni prawa w tym zakresie. Na gruncie obowiązującego obecnie art. 98 ust. 1 u.g.n., próżno poszukiwać tak rozbudowanych przesłanek jego zastosowania, jak ukazał to Sąd I instancji, wskazany przepis nie wyklucza sytuacji podziału istniejącej drogi publicznej na więcej niż jedną działkę gruntu. Te nowe działki również będą wydzielone pod drogę publiczną, więc hipoteza art. 98 ust. 1 u.g.n. będzie spełniona. Nadto, gdyby ustawodawca miał zamiar ograniczyć zastosowanie tego artykułu do sytuacji jakie wskazał Sąd, to uczyniłby to expressis verbis. Skoro nie ma prawnej możliwości, aby w danym stanie faktycznym nieruchomość mogła pozostać własnością strony, to logiczną (i jedyną zarazem) możliwością jest wywłaszczenie. Idąc dalej tym tokiem rozumowania, nierozerwalną częścią pozbawiania prawa własności jest wypłata odszkodowania (art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP). W tej sytuacji wykładnia prawa musi zmierzać do ułatwienia obywatelowi dochodzenia jego słusznych i gwarantowanych ustawą zasadniczą praw. Teza o niezasadności wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. wydaje się nietrafna. Autor skargi kasacyjnej w dalszej części jej uzasadnienia stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia norm procesowych zostały wykazane w akapitach poprzednich, w szczególności w części dotyczącej niepełnego ustalenia stanu faktycznego oraz zarzutach dotyczących wyjaśnień przyjętych podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Wobec tego, że nie stwierdzono występowania w rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do § 1 wskazanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 powołanej ustawy. Związanie podstawami wniesionej skargi oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać jedynie, czy Sąd I instancji naruszył wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą przepisy. Dlatego też użycie przed skonkretyzowaniem stawianych zarzutów określenia "w szczególności" pozostać musiało bez wpływu na zakres rozważań Sądu, które nie mogą wykraczać poza ramy wyznaczone przez wskazane przez stronę konkretne przepisy prawa, które jej zdaniem zostały naruszone. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, które winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy oceniać można zarzuty dotyczące naruszenia przepisów materialnoprawnych, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, to jest w szczególności pominięcie wcześniejszego przeznaczenia działki nr [...]. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powołanego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia wskazany w zaskarżonej do Sądu ostatecznej decyzji odwoławczej, który z kolei wynika z żądania strony zgłoszonego do organu administracji publicznej (art. 63 § 2 k.p.a.). Skoro żądanie strony dotyczyło ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone na skutek podziału działki nr [...] uznanie przez Sąd za wystarczające odwołanie się do bezspornej w sprawie okoliczności, że zarówno będąca przedmiotem podziału działka nr [...], jak i powstałe na skutek tego podziału działki nr [...] i [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone pod drogi publiczne nie uchybiało wskazanemu przepisowi. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnień dotyczących podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie został bliżej sprecyzowany, zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w tym przepisie. Wobec powyższego dalsze rozważania należy odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przede wszystkim do podstawowej kwestii dotyczącej wykładni i odmowy zastosowania art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, że sformułowanie zawarte w przepisie art. 98 ust. 1 powołanej ustawy "wydzielone pod drogi publiczne" wskazuje, że dyspozycją tego przepisu objęte jest jedynie wydzielenie gruntów pod nowe drogi publiczne, przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] dokonany na wniosek L. N. decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nie odpowiadał dyspozycji art. 98 ust. 1 ustawy. Podział ten miał charakter wtórny, będąca przedmiotem podziału działka obejmowała wydzieloną wcześniej nieruchomość drogową, która w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą z dnia 18 września 2002 r. była w całości przeznaczona pod drogę publiczną. Dokonanie przedmiotowego podziału, w wyniku którego powstały nowe działki nr [...] i nr [...] o takim samym przeznaczeniu nie mogło więc wywołać z mocy prawa skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 powołanej ustawy. Tylko zaś przejście z mocy prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną uzasadnia prowadzenie postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy, jak słusznie uznał Sąd I instancji. Podzielić natomiast należy stanowisko strony skarżącej, że zbyt daleko idące jest zawarte w zaskarżonym wyroku twierdzenie Sądu, iż wniosek strony zmierzał do obejścia przepisów wskazanych ustaw, odmowa uwzględnienia żądania zgłoszonego do organu administracji publicznej nie może być oceniana w kategorii działania nagannego, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chociaż zarzut ten jest konsekwencją naruszenia przez Sąd przepisów postępowania przez przekroczenie granic orzekania. Sąd dokonując oceny legalności decyzji wydanej na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy zbędnie odniósł się do regulacji zamieszczonej w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem mimo błędnego w tym względzie uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.