I OSK 431/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski NSA Tadeusz Geremek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1268/06 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1268/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1961 r. nr [...] [...], utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.[...] W. z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...], o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], hip. [...]. Odmowa przyznania właścicielowi prawa podyktowana była tym, że teren przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, z którym nie da się pogodzić korzystania z gruntu przez właściciela. Natomiast w postępowaniu nadzorczym, organ, po przeprowadzeniu postępowaniu dowodowego, wykazał, że w dacie wydania decyzji o odmowie przyznania prawa obowiązywał perspektywiczny plan ogólny z założeniami do 1965 r., zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej m.[...] W. z dnia 31 stycznia 1961 r., zgodnie z którym nieruchomość była położona w strefie zabudowy wielorodzinnej i uznał, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o prawie budowlanym nie dopuszczała możliwości realizacji przez podmioty prywatne takich inwestycji, a nadto, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zezwalała na odmowę przyznania prawa do gruntu z innych przyczyn niż przewidziane w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 12 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a teren przy ul. [...] był, wg lokalizacji z dnia 13 czerwca 1961 r., przeznaczony pod budowę 3 budynków mieszkalnych dla [...] Spółdzielni [...], a wobec tego decyzje odmawiające przyznania prawa dotychczasowemu właścicielowi nie naruszają rażąco prawa. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcia organu znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, należycie zebranym i ocenionym, przy czym ustalenia nie budzą wątpliwości. Sąd zgodził się z oceną organów, że skoro plan przeznaczał teren pod budownictwo wielokondygnacyjne to korzystanie z gruntu w zgodzie z nim przez b. właściciela nie da się pogodzić i powołał się również na Prawo budowlane z 1961 r., które nie zezwalało przyszłym inwestorom na realizację budownictwa wielorodzinnego, natomiast nie zgodził się argumentem wywiedzionym z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednak Sąd stwierdził, że ten błąd organu nadzorczego nie ma znaczenia, bowiem zasadna była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z 1961 r. z uwagi na to, że nie naruszały one dekretu warszawskiego. Reprezentowana przez adwokata, D. K. wniosła skargę od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i zarzucając: - naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, a w szczególności: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, poprzez brak umieszczenia w decyzji jako podstawy prawnej, skonkretyzowanego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niezastosowanie przepisów ust. 4 i 5, art. 7 dekretu warszawskiego; 2) art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw i Wolności, przez naruszenie prawa własności poprzez odmowę przyznania skarżącej odpowiedniej (słusznej) rekompensaty za nieruchomość utraconą w wyniku wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego kroków oraz niewzięcie przy rozpoznawaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało ono zaufania obywateli do organów Państwa, 3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie dowodów w sposób niewystarczający oraz nierozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, iż organ nadzoru odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z 1961 r. nie uwzględnił faktu naruszenia przepisów art. 7 ust 4 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., które nakazywały zaoferowanie gruntów zamiennych w razie odmowy przyznania prawa, co nie miało miejsca w sprawie, nadto, iż decyzja z 1961 r. nie wskazała w podstawie prawnej konkretnego planu zagospodarowania, co stanowi rażące naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. Wskazano w skardze obszernie na rażące naruszenie prawa wobec zajęcia mienia bez słusznego odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, może ona być rozpoznana tylko w ramach przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów. W niniejszej sprawie nie ma przyczyn nieważności postępowania, a wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznaniu skargi ograniczony był jej podstawami. W niniejszej skardze kasacyjnej D. K. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, wskazując przepisy z zaznaczeniem, że przytoczone zostały w szczególności. Z takiego sformułowania mogłoby wynikać, że naruszone zostały również i inne przepisy, tak prawa materialnego jak i procesowego, jednak Naczelny Sąd, będący związany granicami skargi kasacyjnej, mógł wziąć pod uwagę tylko wymienione w podstawach, nie ma bowiem uprawnień do szukania jeszcze innych przepisów, które mogły zostać naruszone. Jako przepisy postępowania, które Wojewódzki Sad naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, a sądy te przeprowadzają postępowanie wg przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wobec tego przepisami postępowania, które mogły być przez te sądy naruszone są przepisy tej ustawy. Kodeks postępowania administracyjnego natomiast reguluje zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej i w ich świetle wojewódzkie sądy administracyjne jedynie oceniają zaskarżone działania organów, same w swoim postępowaniu ich nie stosując. Zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wziąć zatem pod uwagę, jako nietrafnego. Jeżeli idzie o naruszenie prawa materialnego to zarzucono jego niezastosowanie i wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 4 i 5 dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 249 ze zm.) oraz art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw i Wolności. Nie wdając się w charakter art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy można go traktować jako przepis prawa materialnego, stwierdzić należy, że przepis ten miał właśnie w sprawie zastosowanie, bowiem w postępowaniu nadzorczym badano czy rozstrzygnięcia z 1961 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej, nie naruszały rażąco prawa, a więc badano zaistnienie przesłanki, o której mowa w tym przepisie. Zarzut ten jest zatem nieusprawiedliwiony. Odnosząc się zaś do naruszenia pozostałych ww. przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie w sprawie należy stwierdzić, że są one nieusprawiedliwione w rozumieniu art. 184 P.p.s.a. Przepisy te odnoszą się do odszkodowania słusznego, godziwego, odpowiedniego, należnego za odjęcie prawa własności. Jednak jakkolwiek właścicieli nieruchomości warszawskich pozbawiono ich prawa własności bez żadnego odszkodowania (z małymi wyjątkami przewidzianymi w art. 214 i 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i jest to nadużycie prawa, nie mniej nie ma wpływu na ocenę czy odmowa przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej była prawidłowa czy nie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia z 1961 r. o odmowie przyznania prawa do nieruchomości przy ul. [...] stanowił art. 7 ust. 2 dekretu i w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru oceniał czy przesłanki przewidziane w tym przepisie nie zostały naruszone. Istotą zatem w niniejszej sprawie było czy naruszony został art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem bez względu na to czy odszkodowanie było przyznane czy nie, odmowa lub przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej determinowane były przesłankami zawartymi w tym przepisie tj.ust.2 art.7 , a nie jego ust. 4 i 5. Odszkodowanie nie przesądzało o możliwości przyznania prawa do gruntu i nie wpływało na prawidłowość rozstrzygnięcia w tej kwestii, znaczenie miała tylko przesłanka zgodności korzystania z planem zagospodarowania. Orzeczenia z 1961 r. mogły być ocenione co do naruszenia przez nie prawa lub nie pod kątem tylko ust. 2 art. 7 dekretu, a nie ust. 4 i 5, bowiem to nie brak odszkodowania mógłby stanowić podstawę stwierdzenia ich nieważności, ale wadliwa ocena co do niemożliwości pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu wobec zapisów planu zagospodarowania. Zarzuty w tej kwestii nie zostały w skardze kasacyjnej postawione, bowiem stwierdzono tylko, że w podstawie prawnej decyzji z 1961 r. nie wskazano konkretnego planu. Jest to błąd decyzji, ale nie rażący, zaś w postępowaniu nadzorczym wskazano jaki plan obowiązywał, zatem tylko polemika ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu w tej kwestii, poprzez odpowiednie przytoczenie zarzutu w skardze, mogłaby doprowadzić do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy co do jej istoty, tj. prawidłowości wyrażonej przez organy i Wojewódzki Sąd oceny co do zgodności korzystania z planem zagospodarowania. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.