I OSK 439/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po 269/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Po 269/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 listopada 2018 r. nr [...], w którym organ I instancji orzekł o odmowie wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany, dotyczącej wykazania stacji transformatorowej jako budynku, wynikającej z dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze [...], w granicach działki ewidencyjnej nr [...]z arkusza mapy [...] w obrębie [...], stanowiącej nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Spółka z o.o. w Poznaniu zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: 1. - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest przepisu § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, ze zm., dalej jako: rozporządzenie EGIB) w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316, dalej jako: rozporządzenie PKOB) - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stacja transformatorowa objęta zgłoszeniem Spółki w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków stanowi "obiekt inżynierii lądowej i wodnej" a nie stanowi "budynku"; 2. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi Spółki, pomimo, że organy obydwu instancji niewyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, w tym nie przeprowadziły dodatkowych czynności oględzin mimo żądania Spółki w sytuacji, gdy materiał dowodowy w sprawie nie usuwał wątpliwości co do istotnych okoliczności, a także poprzez dowolną ocenę zgromadzonych dowodów, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy wydanej z naruszeniem prawa decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2019 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 listopada 2018 r. (znak: [...]). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie – rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w postaci: błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, ze zm.) w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316) a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te przy tym okazały się nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 listopada 2018 r. w części zaskarżonej, to jest w tej części, w której organ I instancji orzekł o odmowie wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany, dotyczącej wykazania stacji transformatorowej jako budynku a która to zmiana miała wynikać z dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze [...], w granicach działki ewidencyjnej nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie [...], stanowiącej nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...]. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja nie zawierała naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. W szczególności Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków pozyskał od organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzję z dnia 13 marca 2017 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji transformatorowej [...] oraz sieci kablowej na terenie, m. in. działki ewidencyjnej nr [...]. W treści tej decyzji zawarto zaś informację, że budowa obiektu budowlanego powinna być wykonana z zachowaniem warunków, o których mowa w decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia 15 grudnia 2016 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji urządzenia — obiektu w pasie drogowym. W nawiązaniu do tej decyzji o pozwoleniu na budowę organ orzekający pozyskał ponadto także informację z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w [...] ( pismo z dnia 13 września 2018 r. k 46 akt administracyjnych I instancji ), a z której wynikało, że zlokalizowana na działce ewidencyjnej nr [...] stacja transformatorowa nie stanowiła budynku - w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane a w nawiasie dodano także, że stacja ta jest tylko urządzeniem. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Sąd Wojewódzki podkreślił, iż zważywszy na fakt, że to organ administracji budowlanej tworzy stan prawny, określający funkcję (kategorię) budynku, który powinien znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków, organy I i II instancji słusznie przyjęły wyjaśnienia organu administracji budowlanej jako w pełni kompetentne. Z tego też powodu Sąd I instancji uznał, że w tym aspekcie zawarty w skardze zarzut, dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 75 w związku z art. 77 i art. 78 k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, był nietrafny. Na potrzeby wszczętego postępowania administracyjnego oraz ustalenia stanu faktycznego na gruncie w niniejszej sprawie, organ I instancji dokonał bowiem w dniu 28 sierpnia 2018 r. oględzin na działce ewidencyjnej nr [...] a z czynności tej został sporządzony protokół ("Protokół oględzin miejsca") oraz dokumentacja fotograficzna. Treść tego protokołu oraz dołączona doń dokumentacja fotograficzna nie budziły zaś wątpliwości a zatem brak było podstaw do przeprowadzenia dodatkowej wizji terenowej. W przeprowadzonych oględzinach - jak kontynuował Sąd Wojewódzki - udział wzięli przy tym pracownicy GEOPOZu oraz przedstawiciel [...] Sp. z o.o. a w treści sporządzonego protokołu zawarto informację, że (cyt.): "W granicach działki nr [...] zlokalizowany jest transformator - stacja transformatorowa o numerze ruchowym [...] w obudowie cementowej (prefabrykat betonowy). Stacja stanowi monolit, tzn. jest wykonana z jednego bloku wpuszczonego w ziemię ok. 50 cm (dach - możliwość demontażu dachu). Wewnątrz umieszczone są urządzenia elektryczne niezbędne do obsługi sieci elektroenergetycznej". Z oświadczeń strony wpisanych to protokołu wynikało przy tym, że stacja została "zlokalizowana zgodnie z projektem i stosownymi decyzjami'. Na podstawie zatem dołączonych do akt sprawy zdjęć z przeprowadzonych oględzin – jak podsumował Sąd wojewódzki - organ ocenił, że przedmiotowa stacja transformatorowa była kontenerową stacją transformatorową, stanowiącą monolit, tzn. była wykonana z jednego bloku wpuszczonego w ziemię. Ponieważ zaś organ administracji budowlanej stwierdził, że stacja ta stanowiła urządzenie (nie budynek), to informacja ta - jako pochodząca od organu administracji budowlanej – stanowiła uzasadnienie zakwalifikowania przedmiotowej stacji transformatorowej według PKOB jako obiektu inżynierii lądowej i wodnej, a nie jako budynku. Z tym poglądem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej twierdziła, że (cyt.): "organy obydwu instancji niewyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, w tym nie przeprowadziły dodatkowych czynności oględzin mimo żądania Spółki w sytuacji, gdy materiał dowodowy w sprawie nie usuwał wątpliwości co do istotnych okoliczności, a także poprzez dowolną ocenę zgromadzonych dowodów, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (...)". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano też uwagę, że dokonując oględzin, organ błędnie zakwalifikował stację - odmawiając jej cech budynku a ponadto – w odczuciu skarżącej – w lakonicznej opinii, podsumowującej oględziny, celowo zaznaczono, że stacja transformatorowa posiadała dach, który można było zdemontować (cyt.: "istnieje możliwość demontażu dachu"). Powyższe zatem stanowiło (cyt.): "lekceważące ujęcie podstawowego dowodu", które miało (cyt.): "wzbudzić nieuzasadnione wątpliwości" a zatem rodziło konieczność powtórnego przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości. W ocenie składu orzekającego, wyżej przytoczone zarzuty procesowe nie były przekonywujące a tym samym uzasadnione. Dążenia skarżącej, nakierowane na powtórzenie dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości nie były zrozumiale. Skarżąca nie kwestionowała bowiem ani ustaleń dokonanych na podstawie przeprowadzonych już oględzin, ani nie wskazywała na żadne, nowe okoliczności, które miałyby wynikać z kolejnych oględzin. To zaś, że organ w sposób konkretny i zwięzły odniósł się do faktu, że dach przedmiotowej, kontenerowej stacji transformatorowej podlegał demontażu, nie oznaczało jeszcze, że powyższe stanowiło jakiekolwiek uchybienie procesowe a zatem przeprowadzony już dowód z oględzin powinien zostać powtórzony. Nietrafne okazały się także zarzuty materialnoprawne. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że prawidłowy był pogląd organu, iż posadowiona na działce ewidencyjnej nr [...] kontenerowa stacja transformatorowa nie była budynkiem a jedynie urządzeniem a zatem nie podlegała wpisowi do ewidencji gruntów i budynków. Sąd powołał się w tym miejscu na treść § 2 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, ze zm.), zgodnie z którym przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316). Po myśli natomiast definicji, zawartej w tym ostatnim rozporządzeniu, budynek to zadaszony obiekt budowlany wraz z wbudowanymi urządzeniami technicznymi wykorzystywany dla potrzeb stałych, przystosowany do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Zdaniem więc Sądu Wojewódzkiego, definicja ta nie mogła odnosić się do kontenerowej stacji transformatorowej, która stanowiła monolit, i której zadaszenie było demontowane. Ponadto – jak podkreślił Sąd Wojewódzki – skoro podstawę aktualizacji wpisów ewidencyjnych, dotyczących budynków stanowiły zmiany, wynikające z dokumentacji architektoniczno-budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, to organem kompetentnym do określania kategorii budynku był organ administracji budowlanej. Wypowiada się on bowiem w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę użytkowania budynku. W rezultacie, organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie były – jak akcentował Sąd I instancji - kompetentne do zmiany wpisów ewidencyjnych co do kategorii budynku, bez uprzednich rozstrzygnięć w tym zakresie organów administracji budowlanej. Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która, zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, twierdziła, iż definicję budynku, którą zawierają przepisy rozporządzenia w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, można odnosić do stacji transformatorowej, zaś wymienienie stacji transformatorowej w kategorii "Obiektów Inżynierii Lądowej i Wodnej' w rozporządzeniu w sprawie PKOB było jedynie przykładowe i nie miało charakteru przesądzającego. W związku z tym skarżąca zwracała też uwagę na fakt, iż (cyt.): "chociaż definicja budynku zawarta w Rozporządzeniu EGiB i - przez zawarte w nim odesłanie - w Rozporządzeniu PKOB, jest szczególna w stosunku do definicji budynku zawartej w ustawie Prawo Budowlane, to przesłanka <> jest wspólna dla obu tych definicji. W związku z tym, przy interpretacji tej przesłanki zawartej w przepisach Rozporządzeniu EGiB i w Rozporządzeniu PKOB można posiłkowo skorzystać z dorobku orzecznictwa istniejącego na gruncie definicji budynku w reżimie Prawa Budowlanego". Z tej przyczyny autor skargi kasacyjnej przytoczył dwa wyroki sądów wojewódzkich, w których przyjęto, że stacja transformatorowa jest trwale związana z gruntem, a przez to stanowi budynek w rozumieniu Rozporządzenia PKOB (wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wr 398/16 i WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 sygn akt VII SA/Wa 1075/17). Zdaniem składu orzekającego, powyższe twierdzenia skarżącej nie zasługiwały jednak na uwzględnienie. W dacie orzekania przez organy obowiązywały przepisy wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie to – jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki – w § 2 ust.1 pkt 4 – przewidywało, że przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316). To ostatnie rozporządzenie posługuje się zaś pojęciem obiektów budowlanych, stanowiąc, że są to konstrukcje połączone z gruntem w sposób trwały, wykonane z materiałów budowlanych i elementów składowych, będące wynikiem prac budowlanych (vide: załącznik Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych [PKOB] pkt I. Objaśnienia wstępne, ppkt 2. Pojęcia podstawowe). Wśród obiektów budowlanych rozporządzenie rozróżnia natomiast budynki, traktując je jako: zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych. Przystosowane do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów – oraz obiekty inżynierii lądowej i wodnej, do których zaliczono pozostałe obiekty budowlane nie klasyfikowane jako budynki. Do tej ostatniej kategorii prawodawca zaliczył przy tym przykładowo: drogi kołowe, drogi kolejowe, mosty, autostrady, drogi lotniskowe, zapory wodne itp. Zdaniem składu orzekającego, definicja budynku, zawarta w rozporządzeniu w sprawie PKOB nie jest zatem istotnie w pełni klarowna. W szczególności może bowiem budzić wątpliwości np. w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "zadaszenia" obiektu. Czy ma to być obiekt mający dach ściśle związany z pozostałą częścią obiektu czy wystarczy, aby budynek miał jedynie jakiekolwiek zadaszenie np. takie, które można zdemontować. To samo dotyczy wymogu, aby budynek był obiektem wykorzystywanym dla potrzeb stałych. Nie jest bowiem w pełni jasne, czy za takie wykorzystywanie obiektu można traktować sytuację, w której obiekt nie jest posadowiony na fundamencie a zatem może być w każdym czasie usunięty z gruntu, na którym się znajduje i to bez żadnej zmiany jakościowej takiego obiektu, gdyż został on tylko zagłębiony w danym gruncie. Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie nie było jednak konieczne rozstrzyganie o powyższych kwestiach, gdyż w pkt III omawianego załącznika do rozporządzenia w sprawie PKOB, prawodawca, dokonując podziału obiektów budowlanych na poszczególne grupy, sam przesądził o tym, że stacje transformatorowe nie stanowią budynków – w rozumieniu rozporządzenia w sprawie PKOB. Stacje i podstacje transformatorowe zaliczył bowiem do grupy obiektów budowlanych nazwanej: "Rurociągi sieci rozdzielczej i linie kablowe rozdzielcze" ( a więc nie do budynków). Jednocześnie – wbrew stanowisku skarżącej - nie można było twierdzić, że tego rodzaju klasyfikacja była tylko przykładowa. Przykładowe było bowiem jedynie wyżej wspomniane wyliczenie takich obiektów budowlanych, jak: drogi kołowe, drogi kolejowe, mosty, autostrady, drogi lotniskowe, zapory wodne, które nie podlegały sklasyfikowaniu jako budynki. W tej sytuacji jedynie uzupełniająco, w związku z powoływaniem się przez skarżącą na treść wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroków sądów wojewódzkich, należy wyjaśnić, że orzecznictwo w omawianym zakresie nie jest jednolite. W omawianej materii oprócz bowiem wspomnianych przez skarżącą wyroków sądów wojewódzkich, można jednak z kolei wskazać na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 1238/10), w którym Sąd ten stwierdził, że wnętrze stacji transformatorowej zostało technologicznie dopasowane do umieszczonych w nim urządzeń i właściwie jest tymi urządzeniami wypełnione. Kontener spełnia funkcję podrzędną względem mieszczących się w nim urządzeń i jest przez to częścią budowlaną tych urządzeń w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, a co przesądza o tym, że kontener nie jest budynkiem a budowlą. Z przedstawionych zatem powodów Naczelny Sąd Administracyjny – jak wyżej wspomniano - podzielił merytoryczne stanowisko Sądu Wojewódzkiego i organu, uznając tym samym skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną a zatem orzekł - jak w sentencji – z mocy art. 184 p.p.s.a. –