I OSK 4394/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 117/18 w sprawie ze skargi E.J., M.J., K.M., R.K., D.D., M.D., H.D., S.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2018r. sygn.akt IV SA/Wa 117/18 po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi E.C., M.C., K.M., R.K., D.D., M.D., H.D. i S.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną wniosła Gmina Miejska [...]. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania: - art. 10 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (dz. U. z 1955r. Nr 6 poz. 32), poprzez pominięcie okoliczności, iż to na spadkobiercach współwłaścicieli nieruchomości ciąży obowiązek ujawnienia swoich praw i zmian widniejących w ewidencji gruntów, a tym samym danych ujawnionych księdze wieczystej - art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...] została skierowana do osoby zmarłej co stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 182 ppsa oświadczyła, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 18 czerwca 2021 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poinformowano strony, że Przewodniczący skierował sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazano, że każda ze stron ma prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w tym przedmiocie, do pisemnego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie zajął stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 77 § 1 i art. 7 kpa. Zarzut ten nie został przez skarżącą kasacyjnie powiązany z odpowiednim przepisem postępowania sądowoadministracyjnego, co czyni go bezskutecznym w świetle art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarzucając niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i zaniechanie czynności niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego, nie określono o jakie czynności chodzi i jakie dowody pominięto. Postawienie zarzutu kasacyjnego nie może ograniczyć się do przytoczenia brzemienia przepisu, nominalnego wskazania jednej z zasad procesowych czy zanegowania prawidłowości działania organu, bez wskazania na konkretne naruszenia. Tak ogólnikowo postawiony zarzut nie poddaje się bowiem ocenie i weryfikacji. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach zarzutów, którymi jest związany, nie może zatem we własnym zakresie zarzutów skargi kasacyjnej konkretyzować. Przepis art. 7 k.p.a. zobowiązuje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Formułuje w ten sposób ogólną zasadę, nie precyzując jednak, o jakie konkretnie czynności chodzi. Ich zakres każdorazowo zależy od rodzaju sprawy, przesłanek wynikających z prawa materialnego, wyznaczających zakres postępowania wyjaśniającego. Formułując zarzut naruszenia tej zasady należy zatem wskazać jakie okoliczności wymagały w sprawie ustalenia i określić zaniechania, które spowodowały niedostateczne ustalenie stanu faktycznego. Takich treści skarga kasacyjna nie zawiera. Podobnie art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Nie określono w skardze kasacyjnej jaki materiał pominięto czy rozpoznano w niedostatecznym zakresie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 r. Nr 6, poz. 32), z treści którego wynika, że właściciele oraz osoby, w których władaniu znajdowały się grunty i budynki obowiązani byli wszelkie zmiany danych objętych ewidencją zgłaszać do prezydiów właściwych powiatowych rad narodowych najpóźniej w ciągu 4 tygodni od powstania tych zmian. Również ten zarzut kasacyjny, tym razem naruszenia prawa materialnego, nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 174 pkt 1 ppsa. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, nie zaś "poprzez pominięcie". Treść zarzutu oraz jego uzasadnienie wskazuje, że skarżąca kasacyjnie miała prawdopodobnie na myśli zarzut "niezastosowania" wskazanego przepisu. Nie jest jednakże rolą Sądu Administracyjnego domyślanie się sposobu, treści i intencji skarżącego kasacyjnie. Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie i wynika, jak się wydaje, z niezrozumienia przez skarżącą kasacyjnie treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Istotnie pominięcie w toku rozpatrzenia sprawy oceny powyższego przepisu świadczy o naruszeniu art. 7 K.p.a., jednakże nie przez Sąd I instancji, lecz przez organy administracji. Wnioskodawcy niniejszego postępowania nieważnościowego konsekwentnie wskazywali na podstawę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wiązali tę podstawę ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Niewątpliwie organ, mając na uwadze m.in. art. 10 ww. dekretu o ewidencji, winien był zbadać, czy śmierć jednej ze stron postępowania, jak również ukształtowanie sytuacji prawnej aktualnych właścicieli nieruchomości, bez ich udziału w sprawie, i przy braku wiedzy o toczącym się postępowaniu w ramach oceny skutków rażącego naruszenia prawa, mogła stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1981 r., nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to wskazać należy, że orzecznictwie sądów administracyjnych skierowanie decyzji w stosunku do zmarłej osoby jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984/5, poz. 108 z glosą M. Stahl, z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 czy z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08, z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 848/16). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest co do zasady kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. W orzecznictwie prezentowane są również poglądy, zgodnie z którymi nie zawsze i nie w każdych okolicznościach skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłanki wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 383/12, podkreślił, że nie może być uznane za naruszenie prawa w stopniu rażącym skierowanie decyzji do osoby zmarłej, jeżeli jednocześnie w postępowaniu brał udział jej spadkobierca. W tym zakresie organy nie poczyniły ustaleń na co zwrócił również uwagę Sąd i instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.