I OSK 472/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 745/08 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu świadczenia rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od D. Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2009 r. ( sygn. akt II SA/Ke 745/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu świadczenia rodzinnego. W/w wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Wójt Gminy P. – działając na zasadzie art.1, 2, 3, 4, 5, 6, 12a, 14, 20, 24, 25, 26, 29 i 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. uznał świadczenia rodzinne pobrane przez D. Z. w okresie od 1 września 2007r. do 29 lutego 2008 r. za nienależnie pobrane i zobowiązał stronę do ich zwrotu. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż D. Z., składając w dniu [...] lipca 2007 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na okres zasiłkowy 2007/2008, nie dołączyła nakazu płatniczego za 2006 rok, a w oświadczeniu o wysokości dochodu niepodlegającemu opodatkowaniu podatkiem dochodowym wskazała, że "nie ma gospodarstwa rolnego". W wyniku zatem zatajenia przez stronę faktu posiadania przez nią gospodarstwa rolnego na terenie gminy S., ustalając prawo do świadczeń rodzinnych, nie doliczono w tym przypadku dochodu z tego tytułu. W toku postępowania organ ustalił też, że po doliczeniu dochodu z w/w gospodarstwa rolnego, dochód na osobę w rodzinie strony wyniósł [...] zł. i na dzień wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne przekraczał kryterium dochodowe. Nadto zaznaczono, iż z uwagi na niewielką kwotę przekroczenia kryterium dochodowego, organ zbadał sprawę również pod kątem przesłanek z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustalił, że dochód skarżącej, we wcześniejszym okresie zasiłkowym, również przekroczył kryterium dochodowe a ponadto strona już raz skorzystała z możliwości określonej w tym przepisie. W tych warunkach stwierdzono zatem, iż skarżąca nie spełniała warunków do przyznania świadczenia w okresie od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r., co w konsekwencji prowadziło do uznania, że pobrane przez nią świadczenia należało uznać za nienależnie pobrane i w związku z tym zobowiązano D. Z. do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Rozpatrując sprawę na skutek odwołania wniesionego przez D. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że na skutek wniosku odwołującej się początkowo przyznano jej wnioskowane świadczenie na okres od 1 września 2007r.do 31 sierpnia 2008 r. ale następnie decyzja ta została uchylona decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] wydaną w oparciu o przepis art. 32 cytowanej ustawy. Organ odwoławczy podzielając zatem ustalenia oraz argumentację prawną organu l instancji podniósł, iż wnioskodawczyni przekroczyła dochód w dwóch kolejnych okresach zasiłkowych, tj. 2006/2007 i 2007/2008. W związku z powyższym ponieważ w pierwszym z wymienionych okresów strona już skorzystała z uprawnienia przewidzianego w art. 5 ust. 3, to aktualnie nie było już możliwości przyznania jej zasiłku rodzinnego pomimo, że kwota przekroczenia kryterium dochodowego była niższa od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu, tj. 48,00 zł. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż strona nie mogła obecnie skutecznie powoływać się na zawartą w dniu [...] października 2006 r. umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego, ponieważ nie nosi ona znamion umowy dzierżawy, o której mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników. Kolegium stwierdziło także, że nie zachodziły w sprawie wątpliwości, że skarżąca składając w lipcu 2007r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego dopuściła się zatajenia faktu, że posiadała gospodarstwo rolne. W dniu [...] lipca 2007r. zarówno strona, jak i jej mąż – T. Z. własnoręcznymi podpisami potwierdzili bowiem treść złożonego oświadczenia, w którym wykazali zerowy dochód z gospodarstwa oraz jego brak. Wnioskodawczyni nie poinformowała też organu, że gospodarstwo to zostało wydzierżawione. W rezultacie uznano, że wypłacone w tej sytuacji stronie świadczenia były świadczeniami nienależnie pobranymi a zatem strona obowiązana jest do ich zwrotu. Organ pouczył przy tym zainteresowaną o możliwości umorzenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych. Wyżej przedstawiona decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, którą wniosła D. Z. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji. Twierdziła, że organ II instancji nie wziął pod uwagę naruszenia przez organ l instancji art. 7, 77 i 80 k.p.a., bowiem w zaistniałym przypadku nie mogło być mowy o doliczeniu dochodu z tytułu utrzymywania się z gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącej, wypełnione przez nią oświadczenie członka rodziny o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu, który został uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, nie zawierało też w żadnym miejscu jakiejkolwiek adnotacji, która by pozwalała stwierdzić, iż wnioskodawca składa deklarację o posiadaniu gospodarstwa rolnego. Wypełniając wniosek oraz wszelkie niezbędne załączniki skarżąca była przekonana, że postępuje właściwie, w dobrej wierze, a także bez zamiaru wprowadzenia kogokolwiek w błąd. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, iż istotnie zaskarżona decyzja uchybiała przepisom prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł, że - stosownie do przepisu art. 30 ust. 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierająca te świadczenia. Przyjęcie, że pobrane świadczenie było nienależne - w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt. 2 cytowanej ustawy - wymagało zatem wykazania, iż przyznanie tego świadczenia nastąpiło z winy strony. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to zatem konieczność ustalenia, czy strona składając wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych świadomie, wprowadziła organ w błąd, co do okoliczności, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ I instancji nie poczynił żadnych rozważań, zaś organ odwoławczy - ograniczył się jedynie do podania, że strona miała świadomość, iż wydzierżawienie gospodarstwa rolnego nie powoduje wygaśnięcia prawa własności. Wyprowadzony przez organ odwoławczy wniosek nie znajdował jednak dostatecznego uzasadnienia. W przypadku przyjęcia, że strona świadomie wprowadziła organ w błąd konieczne było – w ocenie Sądu - ustalenie, czy strona wiedziała lub, obiektywnie oceniając, mogła wiedzieć, iż fakty na które powołuje się ( które podaje we wniosku ) były istotne dla sprawy, a w konsekwencji, czy zdawała sobie sprawę ze znaczenia tych faktów i ich wpływu na prawo do świadczeń rodzinnych. Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, Sąd Wojewódzki przyjął, że brak było podstaw do przyjęcia stanowiska, iż można było w omawianej sytuacji mówić o świadomym wprowadzeniu organu w błąd bo strona nie została pouczona o okolicznościach związanych z faktem posiadania gospodarstwa rolnego, ewentualnym jego wydzierżawieniem i wpływu tych okoliczności na prawo do świadczeń rodzinnych. Organy nie wyjaśniły także – wg Sądu pierwszej instancji - co strona miała na uwadze składając oświadczenie z dnia [...] lipca 2007 r., a więc czy poinformowała organ, iż nie uzyskała dochodu z gospodarstwa rolnego z uwagi na jego wydzierżawienie, czy też, że nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, wskazując jako jej podstawę art. 173 i 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie przepisów prawa postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w/w ustawy procesowej, które to naruszenie polegało na błędnym przyjęciu, że Kolegium nie przeprowadziło wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy nienależnie pobrane świadczenie było wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo innego świadomego wprowadzenia w błąd organu przez osobę pobierająca świadczenie, czego wymaga art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, czym organ naruszył obowiązki wynikające z art. 7, 77 par. 1 i 80 k.p.a., podczas gdy okoliczność ta była wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym ponad wszelką wątpliwość. Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji wraz z zasadzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozpoznając sprawę Kolegium zwróciło przede wszystkim uwagę na oświadczenie strony z dnia [...] lipca 2007 r., wyjaśnienia strony zawarte w odwołaniu ( powtórzone zresztą w skardze) a także na fakt pobierania przez nią świadczeń rodzinnych w poprzednich okresach. D. Z. pobierała bowiem świadczenia rodzinne w poprzednich okresach zasiłkowych i wykazywała wówczas w składanych wnioskach powierzchnię posiadanego gospodarstwa rolnego a także dochód z niego ustalany w sposób ryczałtowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie fakt ten dowodził, że zdawała sobie ona sprawę ze znaczenia i wpływu posiadania przez nią gospodarstwa rolnego na prawo do świadczeń rodzinnych. Dokonując zaś w odwołaniu ( następnie w skardze ) szczegółowej oceny przepisów art. 8 i 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych, próbując dowieść, że w zaistniałej sytuacji nie należy doliczać dochodu z gospodarstwa rolnego, strona wykazała, że wiedza jej, co do sposobu ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, nie była jej obca. Biorąc zaś pod uwagę wzór formularza zawierającego oświadczenie członka rodziny o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu, który został uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, skarżący kasacyjnie wskazywał też, że zobowiązuje on oświadczającego zarówno do tego, aby podał, w jakiej wysokości osiągnął dochód w danym roku kalendarzowym ( odsyłając jednocześnie do pouczenia, w jaki sposób ten dochód winno się ustalać) a następnie do podania powierzchni gospodarstwa rolnego w hektarach przeliczeniowych. W przedmiotowej sprawie strona w oświadczeniu tym w pierwszej rubryce wpisała zerowy dochód a w rubryce "powierzchnia gospodarstwa w ha przeliczeniowych" – wpisała "nie mam". Z treści odwołania wynikało przy tym, że D. Z. rozróżnia własność od dzierżawy a zatem oświadczenie "nie mam" należało traktować – wg Kolegium - jako złożenie oświadczenia niezgodnego z rzeczywistością. Gdyby bowiem intencją strony było oświadczenie, że nie osiąga ona dochodu z gospodarstwa, ponieważ zostało ono wydzierżawione, to w oświadczeniu strona podała by fakt dzierżawy. Fakty te – zdaniem skarżącego kasacyjnie – dowodziły że D. Z. świadomie wprowadziła organ orzekający o przyznaniu świadczenia rodzinnego w błąd. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. Z. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. Twierdziła przy tym, że nie składała w toku postępowania administracyjnego oświadczenia o posiadaniu lub braku posiadania gospodarstwa rolnego a wypełniając wniosek o przyznanie świadczenia była przekonana, że postępuje właściwie a jej działanie wynikało z literalnego rozumienia przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionej przez skarżącego podstawy kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie uchylenie przez Sąd Wojewódzki decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2008 r., mocą której utrzymana została decyzja organu pierwszej instancji o uznaniu świadczenia rodzinnego pobranego przez D. Z. w okresie od 1 września 2007 r. do 29 lutego 2008 r. w kwocie [...]zł. za nienależnie pobrane i zobowiązaniu strony do jego zwrotu, było przyjęcie poglądu, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby strona świadomie wprowadziła organ w błąd. Stosownie bowiem do przepisu art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierająca te świadczenia. Sąd Wojewódzki nawiązał w tym momencie do obowiązku organu pouczenia strony o okolicznościach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, o czym stanowi art. 9 kpa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zastosowanie zatem w niniejszej sprawie art. 30 ust. 2 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych wymagało wcześniejszego pouczenia strony o okolicznościach faktycznych związanych z faktem posiadania gospodarstwa rolnego i wpływu tych okoliczności na prawo do świadczeń rodzinnych. Uszło jednak uwagi Sądu Wojewódzkiego, że w przedmiotowej sprawie D. Z. pobierała już w poprzednich okresach zasiłkowych świadczenia rodzinne i w związku z tym cała procedura ubiegania się o ten typ świadczenia była jej znana. W szczególności znane jej były formularze, które należy w takiej sytuacji wypełnić i wiedziała ona, jakie dokumenty winna organowi przedłożyć. Znajomość tych przepisów wynika – jak słusznie zauważa Kolegium - z treści odwołania, a także potwierdza ten fakt treść skargi do Sądu Wojewódzkiego. Nadmienić też wypada, że treść wspomnianego wyżej formularza, zawierającego oświadczenie członka rodziny o wysokości dochodu niepodlegajacego opodatkowaniu, który to dochód został uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy jest sformułowany w sposób prosty i zawiera odpowiednie pouczenie. Powyższe okoliczności nie były rozważane przez Sąd pierwszej instancji, który – jak wspomniano wyżej – skupił się w zasadzie na kwestii związanej ze wspomnianym pouczeniem. Zwrócić jednak należy uwagę, że - w realiach tej sprawy - odwoływanie się przez Sąd Wojewódzki do faktu braku pouczenia przez organ strony o znaczeniu posiadania lub nieposiadania przez nią gospodarstwa rolnego, było niezasadne. Skoro bowiem z faktów, które w przedmiotowym stanie zachodziły wynikało, iż strona znała przepisy regulujące sposób przyznawania świadczenia rodzinnego, to nie można twierdzić, że nie zostało wykazane, aby strona, podając nieprawdę, świadomie wprowadziła organ w błąd. Zwrócić trzeba uwagę, że istotą obowiązku określonego w art. 9 k.p.a. dotyczącego pouczania strony przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, jest dbanie o to, aby strona - z powodu nieznajomości prawa - nie poniosła szkody. W sytuacji natomiast, gdy stronie znane są odpowiednie regulacje prawne to, należy przyjąć, że osoba taka wiedziała a przynajmniej – oceniając sytuację obiektywnie - mogła wiedzieć, iż fakty na które powołuje się ( które podaje poprzez wypełnienie sformalizowanego wniosku) były istotne dla sprawy. W tych warunkach przywiązywanie nadmiernej wagi do konieczności wystąpienia czysto formalnego pouczenia, skutkuje całkowicie abstrakcyjną, oderwaną od rzeczywistego stanu rzeczy oceną zaskarżonej decyzji, co w rezultacie prowadzi do naruszenia w tym przypadku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc powyższe pod uwagę nie można było również twierdzić, że wydając zaskarżoną decyzje, organ naruszył art. 7, 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. Kolegium bowiem w tej sprawie wyjaśniło zarówno stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia jak i dokonało oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach winien dokonać oceny zaskarżonej decyzji mając na uwadze fakt, że D. Z. już poprzednio występowała z wnioskami o przyznanie jej świadczeń rodzinnych i – jak wskazuje na to materiał dowodowy – procedura ta i zasady przyznawanie w/w świadczenia były jej znane. Uznając, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Odstępując w całości – na zasadzie art. 207 § 2 w/w ustawy - od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej strony na rzecz skarżącego kasacyjnie organu, Sąd miał na uwadze trudną sytuację majątkową skarżącej, w rodzinie której dochód na jednego członka rodziny o niewiele tylko przekracza kryterium dochodowe.