I OSK 476/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1814/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej stopnia naukowego doktora habilitowanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. K. na rzecz Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. K. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] 2019 r. odmawiającą zmiany decyzji Centralnej Komisji z [...] 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] 2002 r. o odmowie zatwierdzenia uchwały Rady Naukowej Instytutu [...] w W. z [...] 2001 r. o nadaniu stopnia doktora habilitowanego nauk ekonomicznych w dyscyplinie nauki o zarządzaniu. Decyzja z [...] 2004 r. była poddana kontroli sądowej. Wyrokiem z 13 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1525/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wywiedzioną nań skargę M. K. Sąd podkreślił, że znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie art. 154 § 1 k.p.a. ustala tryb zmiany decyzji ostatecznej, w wyniku którego wydana zostaje nowa decyzja, w nowej sprawie i w nowym postępowaniu. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ zbadał, czy podane przez skarżącego okoliczności przemawiają za zmianą decyzji o odmowie zatwierdzenia uchwały o nadaniu skarżącemu stopnia doktora habilitowanego. Nie ulega wątpliwości, że w interesie społecznym leży przyznanie tego stopnia osobie, która posiada określony dorobek naukowy, podlegający ocenie w trybie określonym przepisami prawa. Dorobek naukowy skarżącego został oceniony w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Przesłanką zmiany ostatecznej decyzji nie może być też dorobek naukowy skarżącego powstały po ostatecznej odmowie zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego. Skarżący podając argumenty przemawiające - jego zdaniem - za występowaniem interesu społecznego uzasadniającego zmianę decyzji o odmowie nadania mu stopnia naukowego, w istocie odwołuje się do własnego, indywidualnego interesu, własnych korzyści, które wiąże z ewentualnym przyznaniem mu stopnia doktora habilitowanego. Ten własny interes, zdaniem Sądu, nie można uznać za słuszny, ponieważ nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Prawo określające zasady przyznawania stopni naukowych przewiduje, że takie stopnie mogą być przyznane po spełnieniu prawem określonych wymagań, a nie wyłącznie na podstawie oczekiwań zainteresowanego. Skarżący tych wymagań nie spełnił, a więc nie ma podstaw do uznania, że powinien korzystać ze statusu (uprawnień) przysługujących osobie posiadającej stopień doktora habilitowanego. Skarżący powołując się na przesłankę “słusznego interesu" w istocie podważa dokonaną już przez organ w postępowaniu zwykłym (i Sąd) ocenę okoliczności faktycznych jego sprawy. Ponowna analiza merytoryczna sprawy w tym zakresie jest niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł M. K., reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 154 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia, że wydanie skarżonej decyzji Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów nastąpiło z naruszeniem powołanego art. 154 k.p.a. w następstwie błędnej jego wykładni. Jak wywiedziono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie stanowi kolejnej instancji nad organem administracyjnym rozstrzygającej merytorycznie w sprawie spełnienia wymogów art. 154 k.p.a. Sąd ten nie jest uprawniony do kontrolowania oceny wydanej przez Centralną Komisję odnośnie do spełnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Decyzje wydawane w trybie art. 154 k.p.a. mają charakter uznaniowy, co oznacza, że do Centralnej Komisji, a nie do Sądu I instancji, należy ocena argumentów wnioskodawcy, czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą decyzji ostatecznej. Ponadto, zdaniem skarżącego, Sąd pominął dwie sprzeczne ze sobą oceny organu w zakresie możliwości zastosowania art. 154 k.p.a. Błędna wykładnia art. 154 k.p.a., wskazana jako podstawa kasacyjna spełniająca wymogi art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., oraz zarzuty stanowiące pierwszą i drugą podstawę kasacyjną są przejawem braku dochowania należytej staranności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpatrywaniu sprawy. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w przypadku uznania, że zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a. - wydanie wyroku reformatoryjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej tj. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. połączono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia art. 154 k.p.a. stanowiącego podstawę wydania decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji. Zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł być jednak uznany za skuteczny. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W doktrynie (patrz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. prof. zw. dr hab. Romana Hausera, prof. zw. dr hab. Marka Wierzbowskiego, 2019) wskazuje się, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest następstwem ustalenia, że są one dotknięte wadą kwalifikowaną (stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), a jednocześnie stwierdzenia określonych w k.p.a. przesłanek uniemożliwiających wyeliminowanie danego aktu z obrotu prawnego (por. uchwała NSA z 9.11.1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 13; wyr. NSA z 26.8.2016 r., I OSK 1801/15, CBOSA). Takie orzeczenie sąd wydaje w sytuacji, gdy co prawda wykaże możliwość wystąpienia jednej z przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże zachodzą przewidziane przepisami k.p.a. tzw. negatywne przesłanki uniemożliwiające wydanie nowej decyzji merytorycznej po wznowieniu postępowania lub też stwierdzenie nieważności decyzji. Orzeczenie sądu na podstawie powyższego przepisu nastąpi, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. Tym samym przepis powyższy odnosi się do postanowień art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. oraz art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 26.8.2016 r., I OSK 1801/15, CBOSA). W wyroku z 16 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1937/17, Naczelny Sądu Administracyjny podkreślił, że prawidłowo postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wymaga wykazania przez skarżącego kasacyjnie, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, było dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a. albo w art. 156 § 1 k.p.a. i jednoczesnego stwierdzenia istnienia przesłanek negatywnych uchylenia decyzji określonych w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. albo w art. 156 § 2 k.p.a. Są to przypadki, gdy nie może nastąpić uchylenie przez sąd decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. ze względu na upływ 5 lub 10 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Wykluczona jest także możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu albo w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.) oraz gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 in fine k.p.a.). Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 145 k.p.a. i podważając ważność zaskarżonej decyzji nie przytoczył argumentacji wskazującej na wady określone w art. 145 § 1 k.p.a. albo w art. 156 § 1 k.p.a. i nie wykazał jednoczesnego stwierdzenia istnienia przesłanek negatywnych uchylenia decyzji określonych w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. albo w art. 156 § 2 k.p.a. Nie odpowiada powyższym warunkom podniesienie zarzutu naruszenia art. 154 k.p.a. W myśl art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak stanowi § 2, w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Skarga kasacyjna wywodzi jedynie, że doszło do błędnej wykładni tego przepisu w zakresie, w jakim ustanawia on przesłankę słusznego interesu strony, nie przedstawia jednakże jakiejkolwiek argumentacji nawiązującej do opisanych na wstępie wad mogących stanowić podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zdołały podważyć zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.