I OSK 48/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 14 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnego Związku Spółdzielni "S." w likwidacji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA 1238/03 w sprawie ze skargi Centralnego Związku "S." Chłopska w likwidacji w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 17 lipca 1973 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia 17 lipca 1973 r. wydana została bez ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, rażąco naruszała prawo (przepis art. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach), co wobec braku negatywnych przesłanek określonych w art. 156 § 2 kpa jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Zaś za rażące naruszenie powołanego art. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach należy uznać brak wykonania w kwestionowanej decyzji jego dyspozycji, skoro w decyzji tej zadysponowano nieruchomością bez jej konkretnego określenia w przestrzeni i z pominięciem częściowego jej zagospodarowania na cele realizowane przez inną jednostkę, tj. PKP. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) tereny państwowe mogły być przekazane organizacjom spółdzielczym w użytkowanie, przy czym stosownie do przepisu § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19) decyzja o przekazaniu terenu w użytkowanie powinna określać położenie i powierzchnię terenu oraz oznaczenie księgi wieczystej, jeżeli jest prowadzona dla tego terenu. Ponadto decyzja taka powinna zawierać opis budynków i urządzeń znajdujących się na przekazywanym terenie. Tymczasem w decyzji nie opisano precyzyjnie terenu oddanego w użytkowanie Centrali Rolniczej Spółdzielni "S." w [...], a podano jedynie przybliżoną powierzchnię przekazywanego terenu. Nie odniesiono się również do księgi wieczystej (Nr hip. 1552). Co więcej, jak wynika z akt sprawy, na terenie objętym decyzją z dnia 17 lipca 1973 r. znajdują się przebiegające w wykopie tory kolejowe linii średnicowej oraz urządzenia techniczne Dworca Centralnego, o których nie wspomniano w decyzji. Ponadto, linia kolejowa istnieje na przedmiotowym terenie od czasu budowy Drogi Żelaznej Warszawsko-Wileńskiej, tj. od połowy XIX wieku. Oznacza to, ż przedmiotowa linia kolejowa przeszła pod zarząd Ministerstwa Komunikacji na podstawie art. 1 dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. o przejściu kolei zabudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dz.Praw P.P. Nr 14, poz 152), a następnie pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych (§ 1 rozporządzenia Ministra Kolei Żelaznych z dnia 9 kwietnia 1921 r. – Dz.U. Nr 37 poz. 225). Z kolei zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (art. 1 i 3 rozporządzenia) zarząd kolejami państwowymi został powierzony przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe, a zatem, w dacie wydania spornej decyzji, przedmiotowy teren znajdował się w użytkowaniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", do którego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) należało utrzymywanie i eksploatacja kolei. Centralny Związek Spółdzielni "S." w likwidacji w [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności, decyzja z dnia 17 lipca 1973 r. nie narusza w żaden sposób przepisu art. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Skarżący zarzucił także, że wydając decyzję w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie miał prawa ustalania stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, gdyż wykraczało to poza ramy określone treścią powołanego przepisu. Wnioskodawca nie zgadzał się również ze stwierdzeniem, zawartym w decyzji z dnia [...], że przekazana w użytkowanie decyzją z dnia 17 lipca 1973 r. nieruchomość nie została precyzyjnie określona, skoro określenie położenia i powierzchni tej nieruchomości było zgodne z § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] nie znajdując podstaw do jej uchylenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Centralny Związek Spółdzielni "S." w likwidacji w [...] wnosił o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem prawa, zaś ocena praw PKP do przedmiotowego terenu została dokonana całkowicie dowolnie. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA 1238/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Centralnego Związku Spółdzielni "S." w likwidacji w [...] na decyzję Prezesa Urzędy Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że organ dokonał właściwej oceny odnośnie praw PKP do przedmiotowego terenu. Przepis art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach stanowił, że tereny państwowe mogą być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddane w użytkowanie wieczyste. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, na terenie objętym decyzją z dnia 17 lipca 1973 r. znajdują się przebiegające w wykopie tory kolejowe linii średnicowej oraz urządzenia techniczne Dworca Centralnego. Należy również zaznaczyć, iż linia kolejowa na przedmiotowym terenie istnieje już od połowy XIX wieku. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu aktu notarialnego nr 12 z dnia 23 sierpnia 1852 r. wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość postanowieniem Rady Administracyjnej Królestwa z 30 czerwca 1852 r. została przekazana na "rozprzestrzenienie Warsztatów drogi Żelaznej Warszawsko-Wileńskiej". Następnie nieruchomość przeszła pod zarząd Ministerstwa Komunikacji na podstawie art. 1 dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. o przejściu kolei zabudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dz.Praw P.P. nr 14, poz. 152), a następnie pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Kolei Żelaznych z dnia 9 kwietnia 1921 r. (Dz.U. Nr 37, poz. 225). Na podstawie zaś art. 1 i art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskiej Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 97, poz. 568) zarząd kolejami państwowymi został powierzony przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe. Natomiast na mocy art. 7 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) budowę, utrzymanie i eksploatację kolei użytku publicznego powierzono przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe. Z powyższego wynika zatem, iż w dniu wydania przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzji o przekazaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie Centrali Rolniczej Spółdzielni "S." w [...], niewydzielona część tego gruntu znajdowała się w dyspozycji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Jeżeli zatem decyzją z dnia 17 lipca 1973 r. przekazano w użytkowanie niewydzieloną część gruntu znajdującą się w dyspozycji innego podmiotu, to należy stwierdzić, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach – decyzja o przekazaniu terenu w użytkowanie powinna określać położenie i powierzchnię terenu, a także oznaczenie księgi wieczystej, jeżeli jest ona prowadzona dla danego terenu. Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut Centralnego Związku Spółdzielni "S." w likwidacji w [...], iż określenie przekazywanego w użytkowanie terenu nastąpiło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, skoro powierzchnia tego terenu została podana jedynie w przybliżeniu, a także nie odniesiono się do istniejącej księgi wieczystej i zawartych w niej wpisów dotyczących własności Skarbu Państwa i przeznaczenia nieruchomości na cele kolejowe. Faktem jest, że pewna nie wydzielona część nieruchomości jest użytkowana – na różnych poziomach – przez dwa różne podmioty. Polskie Koleje Państwowe użytkują część gruntu ("na dole"), na której znajdują się tory kolejowe, natomiast Centralny Związek Spółdzielni "S." w likwidacji w [...] użytkuje tę samą część nieruchomości tylko ("na górze"), w postaci korzystania z płyty betonowej, która przykryła wykop, w którym przebiegają tory kolejowe. Jednak powyższa okoliczność nie uzasadnienie możliwości przekazania Centrali Rolniczej Spółdzielni "S." w [...] gruntu kolejowego w celu zagospodarowana tej płyty. Część nieruchomości przekazana Centrali jest bowiem tą samą nieruchomością, która znajdowała się już w dyspozycji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Granice przestrzenne własności nieruchomości przysługującej Skarbowi państwa, która może być przedmiotem tylko jednorodnej dyspozycji, sięgają także w głąb ziemi oraz ponad jej powierzchnię. Odnosząc się zaś do zarzutu, iż organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma prawa ustalania stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, należy wyjaśnić, iż dla prawidłowej oceny legalności decyzji administracyjnej w świetle art. 156 § 1 kpa konieczne jest ustalenie przez organ nadzorczy w toku postępowania dowodowego ówczesnego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, aby na tej podstawie stwierdzić, czy było dopuszczalne zastosowanie tych podstaw prawnych, które powołane zostały w ocenianej decyzji administracyjnej. Centralny Związek Spółdzielni "S." w likwidacji w [...] niósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; - art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.), poprzez błędną jego wykładnię, w wyniku której przyjęto, że przekazanie w użytkowanie terenu państwowego wymagało wydzielenia przekazywanego gruntu oraz, że teren państwowy zagospodarowany częściowo przez podmiot niewładający nim na podstawie tytułu prawnego nie mógł być przekazany w użytkowanie organizacji społecznej a także przyjęto, iż teren pod powierzchnią którego znajdują się tory kolejowe nie mógł być przedmiotem użytkowania innego podmiotu jak Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe, - § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której przyjęto, że określenie granic terenu przekazywanego w użytkowanie przez określenie jego granic na mapie sytuacyjnej nie spełnia warunku określenia terenu przekazywanego w użytkowanie, - art. 1 i art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 97, poz. 568 z późn. zm.) – (art. 4 według numeracji ustalonej przez art. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz.U. z 1930 r. Nr 82, poz. 641) zmieniającego m.in. rozporządzenie z dniem 2 grudnia 1930 r.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie do oceny stanu prawnego gruntu oddanego w użytkowanie Centrali Rolniczej Spółdzielni "S." w [...] decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Nr [...] z dnia 17 lipca 1973 r. także po dniu 21 listopada 1945 r., tj. po wejściu w życie art. 1 i 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) w wyniku czego pominięto fakt przejścia własności tego gruntu na rzecz gminy m.st. Warszawy i utratę jego zarządu i użytkowania przez PKP, - art. 7 i art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (D.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76 z późn. zm.) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której przyjęto, że z art. 7 wynika bezpośrednio skutek w postaci uregulowania prawnego korzystania przez PKP z gruntów zajętych pod linie kolejowe oraz pominięto fakt wygaśnięcia zarządów PKP nieruchomościami oddanymi w zarząd powierniczy i użytkowanie na podstawie art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 97, poz. 568 z późn. zm.) na skutek uchylenia tego rozporządzenia na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 cytowanej wyżej ustawy, - art. 253 § 2 Kodeksu cywilnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego uznano, że wykonywanie użytkowania nieruchomości nie może zostać ograniczone do jej części. 2. naruszeniu przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy: - Art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] oraz ustalenie, że decyzja ta została wydana bez naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w wyniku czego Sąd przyjął, że organ administracyjny prawidłowo ustalił wystąpienie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Nr [...] z dnia 17 lipca 1973 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 i art. 145 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną ocenę, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję prawidłowo z zachowaniem art. 77 i art. 80 kpa, w wyniku czego przyjęto, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonał właściwej oceny odnośnie prawa PKP do terenu państwowego oddanego w użytkowanie Centrali Rolniczej Spółdzielni "S." w [...] decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Nr [...] z dnia 17 lipca 1973 r. i teren ten znajdował się w dyspozycji PKP wynikającej z tytułu prawnego oraz nie została określona powierzchnia, granice i położenia terenu przekazywanego w użytkowanie. Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem procesowym z 24 lipca 2006 r. strona skarżąca przytoczyła nowe uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę Polskie Koleje Państwowe S.A. wniosły o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 3 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969 r. Nr 20, poz. 159 ze zm.) "Tereny państwowe mogą być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste". Przekazanie terenu państwowego mogło dotyczyć tylko terenu ściśle określonego. Odpowiednio zatem § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 1962 r. w sprawie przekazania terenów w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19) stanowił: "Decyzja o przekazaniu terenu (§ 4) powinna zawierać: opis przekazanego terenu: położenie, powierzchnię, z dołączeniem mapy geodezyjnej lub planu sytuacyjnego uwzględniających granice terenu oraz oznaczenie księgi wieczystej, jeżeli jest prowadzona dla tego terenu, jeżeli teren jest zabudowany, decyzja powinno zawierać opis budynków i urządzeń oraz ich stanu technicznego". Takie określenie przekazanego terenu było obligatoryjnym elementem decyzji o przekazaniu. Brak takiego elementu decyzji o przekazaniu w konsekwencji powodowałby, iż należało domniemywać co do położenia, powierzchni, granic. Nie spełnia tego elementu decyzja określająca ogólnie położenie i powierzchnię. Braku tego nie uzasadnia odwołanie do załączników decyzji wydanej w innej sprawie, jak i określenie terenu państwowego we wniosku o przekazaniu terenu. Naruszenie § 6 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przekazania terenów w miastach i osiedlach jest rażącym naruszeniem prawa, które stanowi podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego). W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przekazania terenów w miastach i osiedlach. W sprawie nie ma znaczenia prawnego tytuł prawny do terenu. Prowadzone w wyroku rozważania w tym zakresie nie mają wpływu na to, że wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.