I OSK 480/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 960/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 września 2015 r. (sygn. akt IV SA/Gl 960/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], odmawiającą T. G. przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie opłat czynszowych. W motywach stanowiska organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie strona spełniała formalne przesłanki, warunkujące przyznanie w/w/ świadczenia (kryterium dochodowe oraz bezrobocie), tym niemniej – ponieważ tego rodzaju decyzja ma charakter decyzji uznaniowej (art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), dalej: "u.p.s."- przyznanie wspomnianego świadczenia zależne było jest nie tylko od spełnienia wymogów przez osobę ubiegającą się, ale i od możliwości finansowych organu. Odnosząc się zaś do tej ostatniej okoliczności, Kolegium podkreśliło, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano właśnie, iż z powodu na trudną sytuację wnioskodawcy, inną decyzją otrzymał on pomoc w formie świadczenia na dofinansowanie zakupu: odzieży, obuwia oraz pieca węglowego, natomiast - z uwagi na ograniczone środki w 2014 r. - objętej niniejszym wnioskiem formy pomocy nikomu nie przyznano. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2014 r. T. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 3 ust. 4 i art. 39 u.p.s. oraz art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu, skoro w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie wzbudzał żadnych kontrowersji, ponieważ organy obu instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć akcentowały, że skarżący spełniał formalne wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, albowiem posiadany przez niego dochód nie przekraczał wysokości kryterium dochodowego, to tym samym należało uznać, że zarzuty zawarte w skardze, dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego, były bezzasadne. Tym samym zarzut naruszenia postanowień art. 7 czy też art. 77 i art. 80 k.p.a. nie znajdował umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., Sąd podzielił stanowisko organów, iż świadczenie przewidziane w art. 39 u.s.p. przyznawane jest w warunkach uznania administracyjnego, gdyż ustawodawca zamieścił w nim pojęcie "może", które stwarza organowi administracji możliwości oceny sytuacji osobistej i majątkowej i podjęcia rozstrzygnięcia stosownie do przyjętych ustaleń. Ponadto podkreślił, iż organy administracji przy podejmowaniu tego rodzaju rozstrzygnięcia muszą mieć w polu widzenia postanowienia art. 3 ust. 4 u.p.s., stosownie do których potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem Sąd zauważył, że organ pierwszej instancji innymi decyzjami zaspokoił szereg zgłoszonych przez skarżącego potrzeb a w związku z tym, treść zaskarżonej decyzji widzieć należy w szerszym kontekście, a mianowicie innych rozstrzygnięć, podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym miejscu Sąd podkreślił, że przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej nie jest celem działania tej administracji, gdyż jej działania ukierunkowane winny być na wyprowadzenie osoby z systemu pomocy społecznej i na takim doborze dostępnych instrumentów prawnych, które umożliwią osiągnięcie możliwie najlepszych efektów końcowych a tym samym przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia winna być oceniana w kontekście szerszym, obejmującym całość działań ukierunkowanych na daną osobę czy rodzinę, a nie ograniczać się wyłącznie do oceny pojedynczego rozstrzygnięcia. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w takim ujęciu Sąd zatem stwierdził, że organ administracji pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że odmowa zaspokojenia zgłoszonej potrzeby wynikła z przyjętej polityki realizacji świadczeń w gminie a sprowadzającej się do niezaspokajania tego typu potrzeb ze względu na brak odpowiednich środków finansowych. Podnoszony zaś przez stronę w odwołaniu oraz skardze zarzut, iż organ administracji nie przedstawił dokładnych wyliczeń, które potwierdzałyby występowanie trudnej sytuacji finansowej gminy i występowanie ograniczonych środków finansowych, Sąd uznał w tym przypadku za nieusprawiedliwiony, gdyż w uzasadnieniu stanowiska organu pierwszej instancji w sposób jednoznaczny zostało wyjaśnione, że zgłoszona przez skarżącego potrzeba nie była w danym roku w R.zaspokajana z uwagi na szczupłość środków. Zamieszczenie konkretnych liczb, świadczących o tym fakcie, nie zmieniłoby "prawdziwości lub fałszywości" zamieszczonego w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia. Odnosząc się zaś do stanowiska zawartego w skardze i wypowiedzi skarżącego na rozprawie, że znał on osoby, które jednak otrzymały pomoc na wskazany cel, Sąd wyjaśnił iż w trakcie prowadzonego postępowania skarżący tego argumentu nie podnosił, jak również w trakcie rozprawy nie podał nazwisk owych osób. Zatem powyższe jego twierdzenia, nieznajdujące żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. W rezultacie Sąd przyjął, że wydając zaskarżone decyzje, organy obu instancji miały w polu widzenia sytuację skarżącego, jak również możliwości finansowe gminy, czemu dały wyraz w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Natomiast brak zamieszczenia konkretnych liczb, potwierdzających fakt trudnej sytuacji finansowej gminy nie mógł być traktowany jako taka ułomność zaskarżonej decyzji, która uzasadniałaby uwzględnienie wniesionej skargi. W tej sytuacji – zdaniem Sądu - nie można było uznać, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. bo uzasadnienia, wydanych decyzji, nie spełniały stawianych im tym przepisem wymogów. Co do zaś zarzutu naruszenia art. 39 u.s.p., Sąd podniósł, że w treści skargi nie sprecyzowano na czym to naruszenie miało polegać. Przeprowadzona zaś z urzędu analiza zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, pozwalała uznać, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia postanowień tego przepisu, ponieważ dobrze odczytały katalog potrzeb w nim zawarty, jak również i to, że posiadał on charakter przykładowy, a ponadto wyraźnie akcentowały uznaniowy charakter świadczenia, o przyznanie którego skarżący występował. Ponadto w uzasadnieniu rozstrzygnięć wskazały przyczyny wydania decyzji odmownej i w tym zakresie nie można było mówić o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, jak również o tym, że decyzja ta podjęta została w warunkach samowoli administracyjnej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok całości, T.G. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie: 1. prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] nie została wydana z naruszeniem powołanych przepisów; 2. przepisów postępowania, w postaci: art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez brak rozważenia naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w kontekście szerszym, niż jedynie spełnianie przez skarżącego wymogów do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, a nadto — poprzez nieuprawnione ograniczenie rozważań dotyczących naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jedynie dó wywodów dotyczących wpływu braku podania konkretnych liczb w uzasadnieniu decyzji organu administracji. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu). W odpowiedzi na skarge kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wnosiło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te opierały się na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 3 ust 3 i 4 oraz art. 39 u.p.s. oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania, to jest: art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a.. Zarzuty te należało uznać jednak za nieuzasadnione a ponadto nie w pełni również prawidłowo sformułowane. Artykuły 39 u.p.s. oraz art. 77 k.p.a. dzielą się bowiem na mniejsze jednostki redakcyjne i obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne określenie sformułowanych zarzutów. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, iż po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika zaś z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie przekroczył granic rozpoznawanej sprawy a samą skargę przeanalizował w sposób rzeczowy i dokładny. Odniesienie się bowiem przez Sąd I instancji do treści odwołania wniesionego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego oraz jego oświadczenia złożonego podczas rozprawy sądowej, dowodziło, że Sąd nie ograniczył się w tym przypadku jedyne do samych zarzutów i wniosków zawartych w skardze. Należy też szczególnie podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pomimo nieskomplikowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy, bardzo dokładnie ją zanalizował. W tych warunkach nie można było zatem twierdzić, że Sąd nie dostrzegł, aby w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a. Godzi się też zauważyć, że Sąd Wojewódzki nie ma obowiązku ustosunkowywania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów a jedynie do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Generalnie istota zagadnienia, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie, sprowadzała się do kwestii materialnoprawnych. W związku z tym wyjaśnić należy, co zresztą zasadnie uczynił Sąd Wojewódzki, iż prowadzone w tym przypadku postępowanie, dla którego podstawą były przepisy ustawy o pomocy społecznej, oraz wydane w jego toku rozstrzygnięcia nie mogły być wyłącznie determinowane treścią art. 39 ust. 1, czy też art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., a które to przepisy określają przesłanki przyznania zasiłku celowego. Podstawą ich nie mógł być również sam art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Zgodnie z tymi ostatnimi przepisami, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, w tym przypadku należało treść zaskarżonej decyzji widzieć w szerszym kontekście a mianowicie innych rozstrzygnięć, którymi skarżącemu została udzielona pomoc, w tym na zakup: odzieży, obuwia oraz pieca węglowego. Ponadto organy miały także obowiązek wziąć pod uwagę, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, a przede wszystkim, że udzielana pomoc musi być dostosowana do możliwości potrzeb finansowych organu pomocowego. Podkreślić też trzeba, że organ, orzekając w tym przypadku, działa na zasadzie uznania administracyjnego i jeśli stanowisko swoje właściwie uzasadni, tak jak uczynił to w sprawie analizowanej, to sąd administracyjny nie ma uprawnień do uchylenia tego rodzaju decyzji. Wskazać też trzeba, że chociaż autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię art. 3 ust. 3 i ust. 4 oraz “art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej" to jednak zarzutu tego w żaden sposób nie uzasadnił, ani formułując ten zarzut, ani w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Twierdził jedynie bowiem, że owa błędna wykładnia w/w przepisów polegała na błędnym przyjęciu, (cyt.): “iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] nie została wydana z naruszeniem powołanych przepisów". Zatem w istocie rzeczy zarzut materialnoprawny był całkowicie gołowsłowny. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.