I OSK 484/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 821/19 w sprawie ze skargi M.C. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem wydanym w dniu 29 października 2019 r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w W po rozpoznaniu skargi M.C. na bezczynność Wojewody M w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stwierdził, że: 1. organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r., 2. bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżący działający przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W bezczynność Wojewody M w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla ob. Ukrainy V.I. wnosząc o: - zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; - przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W motywach uzasadnienia skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2019 r. złożył w organie wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla V.I. Organ, pomimo upływu 30 dni od dnia złożenia wniosku nie podjął żadnych działań w celu jego merytorycznego rozpoznania, ani nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżący zaznaczył, że w toku postępowania organ nie zawiadamiając o zwłoce w załatwieniu sprawy jak również o nowym terminie jej załatwienia, nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. Wprawdzie w prawnie ustalonym terminie organ podjął czynności w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącego w sprawie wystąpiła także przewlekłość postępowania, ponieważ podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy, a tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Mając na uwadze, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, uwzględniając uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżący podał, że oczekując bezskutecznie na zezwolenia na pracę ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, wyjaśnił, że złożony przez skarżącego wniosek zawierał braki, dlatego pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik strony został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Przewidywany termin wydania decyzji wyznaczono do dnia [..] maja 2019 r., a w dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynęło ponaglenie do organu II instancji, który postanowieniem z [..] maja 2019 r. stwierdził wystąpienie w sprawie bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] maja 2019 r. wpłynęło kolejne ponaglenie, którego organ II instancji nie rozpoznał. W dniu [...] maja 2019 r., w związku z uzupełnieniem dokumentacji w sprawie, Wojewoda M wydał wnioskowane zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium RP. Odnosząc się do zarzutów skargi organ nie zgodził się z zarzutami przewlekłości bądź bezczynności, a tym bardziej z ich rażącą formą. Zaznaczył, że do wydania rozstrzygnięcia konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego a ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji, czy podejmowania poszczególnych czynności wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu. W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W stwierdził, że skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemki został złożony [...] lutego 2019 r. (za pośrednictwem portalu praca.gov.pl) natomiast pozwolenie wydane zostało [...] maja 2019 r., a więc po ponad 3 miesiącach i 7 dniach od daty wszczęcia postępowania. Przy czym z akt sprawy jednoznacznie wynika, że od momentu złożenia wniosku, organ przez okres ponad 2 miesięcy nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy zgodnie z terminem określonym w art. 35 k.p.a., co wskazuje, że dopuścił się bezczynności. Sąd zaznaczył, że pierwszą czynnością organu w sprawie było wystosowanie do strony, dopiero po wniesieniu ponaglenia, informacji, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, postępowanie nie może być zakończone w terminie i przewidywany termin wydania decyzji wyznaczono na [...]maja 2019 r. Takie postępowanie organu, zdaniem Sądu, pozbawione było uzasadnienia i sprzeczne z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Przy czym niniejszej sprawy w żaden sposób nie można uznać za skomplikowaną, skutkiem czego brak jest uzasadnienia dla oczekiwania przez stronę na decyzję dłużej niż miesiąc. Sąd stwierdził, że organ naruszył kodeksowe reguły terminowego załatwiania sprawy, wobec czego zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu sprawy uznał za uzasadniony. Oceniając, czy bezczynność organu miała charakter rażący, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność nie była znacząca, a tym bardziej nie można jej zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo. Całe postępowanie trwało 3 miesiące i 7 dni, wobec czego uchybienie w terminowym załatwieniu sprawy, choć niewątpliwie wystąpiło, było na tyle nieduże, że nie zasługuje na to, by oceniać je w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub nałożenia na organ grzywny, Sąd zauważył, że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałej bezczynności, niemniej jednak są one obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącego i miarkowania tych świadczeń. Mając na uwadze skalę przekroczonego terminu Sąd stwierdził, że nie uzasadnia on potrzeby nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu nie było także podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowiącej dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Nie podzielając argumentacji skarżącego, że oczekując na wydanie zezwolenia ponosi straty w związku z brakiem możliwości realizacji zawartych kontraktów, Sąd wskazał, że okres oczekiwania na zezwolenie nie był na tyle długi, by mógł realnie wpłynąć na zakłócenie prowadzonej przez skarżącego działalności, który zresztą swoich twierdzeń w żaden sposób nie potwierdził stosownym materiałem dowodowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda M, zaskarżając go w części dotyczącej punktu 1, 2 i 4. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "k.p.a.") przez uznanie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 35 ust. 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie w oparciu o jakie kryteria Sąd przyjął stan bezczynności organu, w szczególności mając na uwadze różne terminy załatwienia sprawy (jednomiesięczny lub dwumiesięczny), 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. poprzez nieodstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego lub też ich miarkowanie w sytuacji niewielkiego wkładu pracy pełnomocnika skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie pkt 1, 2 i 4 zaskarżonego orzeczenia i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a. W myśl art. 37 § 1 K.p.a. bezczynność organu ma miejsce, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482, ze zm.) nie określa szczególnych terminów załatwienia sprawy zezwolenia na pracę cudzoziemca. W związku z tym znajdują zastosowanie ogólne terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Z powyższych unormowań wynika, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest uczynienie tego "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego – w terminie jednego miesiąca. Przy czym jak stanowi art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). W doktrynie trafnie podnosi się, że data wszczęcia postępowania ustalona na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. nie jest podstawą do ustalenia przewlekłości postępowania w przypadku braków w podaniu, które nie można uznać za skutecznie dokonaną czynność procesową żądania wszczęcia postępowania. Takie stanowisko przyjął NSA w wyroku z 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1012/07 (wyrok dostępny pod adresem – orzeczenia.nsa.gov.pl): "Termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 k.p.a.). W tym przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Prawdą jest (...), że zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jednak przepisu tego nie można rozumieć tak, że każde podanie (pismo) wszczyna automatycznie postępowanie nawet jeśli posiada ewidentnie braki formalne (art. 64 § 2 kpa). Należy więc przyjąć że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych". Do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019, komentarz do art. 61, pkt II.7). Powyższe przesądza, że orzeczenia powołane w skardze kasacyjnej (wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2178/11, 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1332/12 i 19 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1892/07), wskazujące, że nie każdy wniosek wszczyna postępowanie administracyjne w dacie określonej w art. 61 § 3 k.p.a., nie mogły przynieść spodziewanego efektu. Istotna dla określenia początku stanu bezczynności (względnie przewlekłości) nie jest data skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu k.p.a., lecz punkt czasowy, od którego rozpoczyna się okres obligujący organ do podjęcia stosownych czynności procesowych, wywołany działaniem podmiotu trzeciego (np. złożenie wniosku z brakami formalnymi). Jak wynika z akt sprawy, wniosek inicjujący postępowanie został złożony w organie [...] lutego 2019 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r., Spółka złożyła ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji. Z kolei, pismem z [...] kwietnia 2019 r. organ zwrócił się do spółki o uzupełnienie braków formalnych wniosku, a w związku z uzupełnieniem dokumentacji w sprawie w dniu [...] maja 2019 r. wydał wnioskowane zezwolenie na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro wniosek wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2019 r., pierwszą czynność w sprawie organ podjął [...] kwietnia 2019 r., zaś rzeczone zezwolenie wydał [...] maja 2019 r., to znaczy, że przez 69 dni nie podjął żadnej czynność w sprawie, a załatwił ją po 3 miesiącach i 7 dniach. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności. Przedmiotowa sprawa winna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, przy czym wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej nie można uznać jej za skomplikowaną, wymagającą gromadzenia wielu dowodów. Oddaleniu podlega również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a. Jak już wyjaśniono niniejsza sprawa winna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, które to stanowisko Sąd pierwszej instancji z zachowaniem reguł z art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowo uzasadnił w zaskarżonym wyroku. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 206 p.p.s.a. Przepis ten wyraża zasadę miarkowania kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z jego treścią, Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Pojęcie "uzasadnionego przypadku" jest pojęciem niedookreślonym i daje dużą swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia jego zastosowania na tle konkretnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się uznaniowy charakter art. 206 p.p.s.a., pozwalający sądowi na dokonywanie dyskrecjonalnej oceny na tle konkretnej sprawy, czy w danych okolicznościach powinno nastąpić miarkowanie kwoty zasądzanych kosztów, przy czym częściowe uwzględnienie skargi stanowi tylko jeden przykład, wskazany przez ustawodawcę, pozwalający na zastosowanie tego przepisu (wyrok NSA z 17 marca 2017 r., sygn.akt II GSK 4787/16, Lex 2337658). Wskazuje się również, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (postanowienie NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16, Lex 2118873). Z uwagi na fakt, że art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., to obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia takiego pełnomocnika należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjętych w sprawie, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy, obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (postanowienie NSA z 12.6.2019 r. II OZ 519/19, Lex 2699596). Brak zastosowania art. 206 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie przekroczył granic uznania sędziowskiego. Wielość spraw i ich charakter nie może przy tym przysłonić faktu, że organ naruszył ustawowy termin na załatwienie sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.