I OSK 501/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Op 361/17 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Op 361/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 31 marca 2017 r. R.S. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w [...] wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na sfinansowanie kosztów naprawy okularów. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], przyznał R.S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na sfinansowanie kosztów naprawy okularów w kwocie 160 zł i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawca spełnia warunki uprawniające do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z uwagi na występujące ubóstwo, niepełnosprawność, długotrwałą chorobę oraz spełnienie kryterium dochodowego. Równocześnie stwierdził konieczność zaspokojenia potrzeby, jaką jest pokrycie kosztów naprawy okularów. Od powyższej decyzji R.S. wniósł odwołanie, w którym zarzucił, że przyznano zasiłek płatny przelewem na konto optyka, przy czym Dyrektor PCPR podjął decyzję samowolnie, gdyż nie konsultując jej z odwołującym zadecydował o naprawie okularów przez innego optyka niż ten, który je wykonał. W ocenie zainteresowanego naprawa okularów została przeprowadzona w sposób niewłaściwy. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej również jako "SKO" oraz "Kolegium", decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w pełni ustalenia faktycznie i prawne organu pierwszej instancji. Powołując przepisy art. 3 ust. 3, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.s.", Kolegium wskazało na zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego. Podkreśliło, że ten rodzaj zasiłku jest świadczeniem uznaniowym. SKO przyznało, że sytuacja finansowa i zdrowotna R.S. uzasadnia przyznanie mu zasiłku celowego na pokrycie kosztów naprawy okularów. Został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe oraz jest całkowicie niezdolny do pracy, natomiast jego dochód składający się z zasiłku stałego 481 zł oraz pielęgnacyjnego 153 zł, wynosi łącznie 634,00 zł, która to kwota nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego 634 zł. Kolegium podkreśliło, że R.S. nie kwestionuje wysokości przyznanego zasiłku celowego i uznało, że przyznana kwota 160 zł jest uzasadniona, gdyż odpowiada wysokości rzeczywistych kosztów naprawy okularów wynikających wprost z faktury VAT nr [...] z 6 kwietnia 2017 r., wystawionej przez O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. SKO podzieliło również stanowisko odnośnie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W przedmiotowej sprawie wyjątkowo ważny interes strony polega na zapewnieniu R.S., będącemu osobą niepełnosprawną, możliwości funkcjonowania w czasie, kiedy nie jest objęty opieką innych osób. Warunkiem niezbędnym do realizacji tego celu jest posiadanie przez stronę okularów. Na powyższą decyzję R.S. złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu skargę, wskazując, że zaskarżona decyzja nie była z nim konsultowana. W piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2017 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik podtrzymał stanowisko skarżącego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu zarzucił, że brak jest dokumentacji dotyczącej faktury za naprawę okularów i wskazania, kto dokonał jej zapłaty i na jaki rachunek. Podniósł, że zdaniem skarżącego, zapłata za rachunek nie powinna zostać dokonana, gdyż naprawa nie została w ogóle wykonana. Zauważył, że Kolegium nie dokonało rozgraniczenia dokumentów do toczących się równolegle trzech postępowań sądowych. Zarzucił, że przy wydawaniu przedmiotowych decyzji organ powinien stać na straży praworządności i z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca. Ponadto zauważył, że w sprawie o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na sfinansowanie kosztów naprawy okularów w wysokości 160 zł toczą się równolegle dwa identyczne postępowania. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w których w odniesieniu do zasiłku celowego ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne Sąd bada, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy i czy rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń. W ocenie WSA nie ulega wątpliwości, iż skarżący był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. Trudna sytuacja życiowa skarżącego związana z wystąpieniem ubóstwa i niepełnosprawności to okoliczności wskazane w art. 7 u,p.s., uzasadniające przyznanie pomocy. Jednocześnie dochód skarżącego, ustalony zgodnie z zasadami określonymi w art. 8 ustawy, z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z lutego 2017 r., nie przekracza kwoty ustalonego kryterium dochodowego, a potrzebę, na której zaspokojenie wnioskodawca domagał się wsparcia, z całą pewnością można zaliczyć do niezbędnych. Przyznanie skarżącemu zasiłku celowego znajdowało zatem umocowanie prawne. W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydana w pierwszej instancji odpowiadają prawu, a kwota 160 zł, przyznana skarżącemu w formie zasiłku celowego na cel wskazany we wniosku, jakim jest naprawa okularów, w pełni odpowiada zgłoszonej przez niego potrzebie. W kwestii zarzutów, dotyczących prowadzenia przez organ dwóch postępowań w tym samym zakresie, WSA podniósł, że było mu wiadome, iż równolegle toczyło się postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 11 maja 2016 r. o przyznanie zasiłku celowego na naprawę okularów. Powołując się na treść art. 61 i art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", wskazał, że na gruncie u.p.s. wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego jest z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek ten jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Ponadto uzyskanie uprawnień do tego rodzaju świadczenia ustawodawca powiązał ściśle z datą złożenia wniosku, gdyż podstawowym warunkiem, wynikającym z art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.s. jest spełnienie kryterium dochodowego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, ewentualnie w miesiącu, w którym wniosek ten został złożony. Z tych względów, w ocenie WSA, wniosek złożony w kolejnym miesiącu wszczyna odrębne postępowanie administracyjne i nie ma tutaj miejsca tożsamość sprawy, gdyż o tożsamości można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W odniesieniu do wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 11 maja 2017 r., pomimo tego, że zachodzi identyczność podstawy prawnej oraz właściwość tego samego organu jak w sprawie niniejszej, wszczętej wnioskiem z dnia 31 marca 2017 r.( to jednak nie ma miejsca tożsamość stanu faktycznego, skoro pod uwagę brana inna podstawa faktyczna, tj. dochód z innego okresu. Dlatego też wcześniejsze złożenie wniosku w tym samym przedmiocie nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku o zasiłek na ten sam cel, złożonego w późniejszym okresie. WSA doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a motywy uzasadniające jego treść zostały przedstawione w uzasadnieniu wydanych decyzji w sposób odpowiedni. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Nie miał przy tym znaczenia brak konsultacji w kwestii wyboru podmiotu dokonującego naprawy, gdyż u.p.s. nie zawiera wymogu normatywnego w tym zakresie. Ponadto argumentacja dotycząca wadliwości wykonania naprawy okularów nie może mieć wpływu na zasadność i prawidłowość wydania decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w trybie u.p.s., gdyż niewłaściwe wykonanie umowy cywilnoprawnej na skutek niedołożenia należytej staranności przy jej wykonywaniu stanowi podstawę cywilnoprawnej odpowiedzialności odszkodowawczej. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł R.S. zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. błędnej wykładni art. 61a k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wniosek złożony w kolejnym miesiącu wszczyna odrębne postępowanie administracyjne i nie ma miejsca tożsamość sprawy, pomimo iż wniosek złożony przez skarżącego dotyczył identycznego przedmiotu - zwrotu kosztów naprawy okularów i równolegle toczą się dwa postępowania dot. tego samego wniosku; 2. naruszeniu art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ przy wydawaniu decyzji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 77 § 1, 80,107 § 6 k.p.a.; W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, gdyż koszty te nie zostały uiszczone ani w części ani w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 a k.p.a. za pomocą którego skarżący stara się wykazać wadliwość postępowania polegającą na tym, że w odniesieniu do wniosków skarżącego o udzielenie pomocy doszło do swoistego nałożenia się postępowań o tym samym zakresie przedmiotowym i podmiotowym, bowiem w przedmiocie zwrotu kosztów naprawy okularów skarżącemu toczą się dwa postępowania. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że celem postępowania administracyjnego jest co do zasady skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków oznaczonego podmiotu w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ administracji publicznej nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, wspomniana konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. Jedynie w przypadku, gdy zbędność ta ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości już na etapie wnoszenia podania, organ administracji publicznej stosuje art. 61a § 1 k.p.a. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a ich ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W rozpoznawanej sprawie nie można było przyjąć za oczywiste, że kolejne pismo skarżącego dotyczy tej samej sprawy – wsparcia z zakresu pomocy społecznej na naprawę okularów. Świadczy o tym nieprecyzyjne sformułowanie żądania a także roszczeniowa postawa skarżącego względem aparatu pomocy społecznej, przejawiająca się w składaniu wielu podań o podobnej treści. Ponadto można przyjąć za utartą regułę, że kolejne pismo od podopiecznego, złożone w innym okresie, w którym wnosi on o wsparcie finansowe co do zasady kreuje nową sprawę z zakresu pomocy społecznej. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 61 a k.p.a. nie jest uzasadniony. Niezależnie od powyższej argumentacji wskazać należy, że z akt wynika, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania o udzielenie pomocy na sfinansowanie naprawy okularów (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Op 362/17). Chybiony jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania w sprawie było przyznanie wsparcia w formie zasiłku celowego na naprawę okularów. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja przyznająca świadczenie, tyle że nie w pełni satysfakcjonująca skarżącego w zakresie realizacji świadczenia. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego to wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego w procedurze administracyjnej jest determinowany przepisami prawa materialnego. To treść norm prawa materialnego przesądza o tym w jakim kierunku i zakresie należy prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Dodać też należy, że art. 107 k.p.a. nie zawiera paragrafu szóstego wskazanego w zarzucie skargi kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu strony skarżącej, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258–261 p.p.s.a.