I OSK 507/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 472/11 w sprawie ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 472/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił A. Ż. umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, określonych decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. w wysokości 3500 zł oraz kwoty ustawowych odsetek, które na dzień decyzji wynoszą 297,39 zł i są naliczane do dnia spłaty. Zastosowanie ulgi na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7, ze zm) w formie umorzenia świadczeń nienależnie pobranych – w ocenie organu - następuje w ramach uznania administracyjnego. Nawet więc wystąpienie szczególnych przesłanek nie daje podstaw i tytułu do zaspokojenia żądania stronie w każdym przypadku. Strona wraz z córką wynajmuje jeden pokój, z używalnością kuchni i łazienki. Źródłem utrzymania rodziny jest świadczenie rodzinne przyznane na rzecz córki w łącznej wysokości 261 zł miesięcznie. Ponadto, skarżąca korzysta od 2004 r. ze świadczeń z pomocy społecznej. Strona nie przedstawiła dowodów, że zachodzą nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji jej rodziny. Wprawdzie sytuacja dochodowa skarżącej w gospodarstwie domowym jest trudna, ale te trudności mają charakter przejściowy. W gospodarstwie domowym nie występuje alkoholizm, niepełnosprawność, ani długotrwała choroba. Skarżąca jest w wieku produkcyjnym, jest zarejestrowana w PUP, nie ma przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia. Posiadając zaś we współwłasności nieruchomość i będąc w trudnej sytuacji finansowej zrezygnowała z należnych jej dochodów z tytułu dzierżawy. Rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie ma obowiązek - zgodnie z zasadą prawdy materialnej, wyrażoną w art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa - podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przez co rozumie się zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ winien zbadać, czy sytuacja rodziny występującej z wnioskiem o umorzenie daje podstawy prawne do orzeczenia ulgi. Użycie przez ustawodawcę wyrażenia "szczególnie uzasadnione okoliczności" oznacza, że zastosowanie instytucji określonych w art. 23 ust. 8 ustawy, w tym umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, jest wyjątkiem od reguły i nakłada na organ właściwy obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek rzeczywiście dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego. Zasadą jest egzekwowanie należności, natomiast ich umorzenie może nastąpić wyjątkowo tylko w sytuacjach szczególnych. Również brak stałych dochodów i związana z tym trudna sytuacja materialna, nie były szczególną okolicznością. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W przypadku nieostrych pojęć typu "szczególnie uzasadniony przypadek", organ stosujący prawo dokonuje wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy sytuacja określona w przepisie występuje. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie nosi cech dowolności. Organ pierwszej instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne. Zastosował właściwe przepisy prawa i odpowiednio uzasadnił treść zaskarżonego orzeczenia. Dokonał wnikliwej analizy sytuacji rodzinnej i dochodowej, uwzględnił wysokość wydatków, wiek strony i jej dziecka, warunki mieszkaniowe, zaległości w opłacaniu czynszu, potencjalne możliwości zarobkowe skarżącej. W rozpatrywanej sprawie brak podstaw do umorzenia kwot z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Nie można bowiem uznać, że w sytuacji rodziny skarżącej zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 23 ust. 8 ustawy. Od czasu, gdy wypłacano świadczenia uznane następnie za nienależne, sytuacja skarżącej nie uległa istotnej zmianie, a zwłaszcza znaczącemu pogorszeniu, tym bardziej na skutek jakichś wydarzeń szczególnych. W odwołaniu skarżąca nie podała żadnych nowych faktów, zaistniałych w sytuacji jej rodziny, które nosiłyby znamiona wydarzeń nadzwyczajnych. Argumenty odwołania nie wnoszą nic nowego do sprawy. Nie można zgodzić się, że strona całkowicie zrezygnowała z pieniędzy pochodzących z dzierżawy, skoro znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Skarżąca nie wykorzystuje własnych możliwości w celu poprawy sytuacji finansowej swojej rodziny. W razie trudności finansowych, członkowie rodziny powinni szukać zatrudnienia z pełną świadomością, że nie będą mogli przez cały dzień opiekować się dzieckiem i muszą zorganizować dziecku opiekę w czasie, który poświęcą na pracę zawodową. Pomoc ze środków publicznych, przyznawana jest osobom, które osiągają dochody poniżej pewnego, ustawowego kryterium, np. chorym, samotnym, bezrobotnym, niepełnosprawnym. W tych okolicznościach sytuacja rodziny strony w najmniejszym stopniu nie wykazuje spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności. Świadczenia nienależnie pobrane można umorzyć tylko w wyjątkowych sytuacjach. W żadnym wypadku nie jest to obowiązek organu administracyjnego. W przypadku decyzji uznaniowych organ administracyjny zobowiązany jest wyważyć słuszny interes obywatela i interes społeczny. O istnieniu ważnego interesu strony nie decyduje jej subiektywne przekonanie, lecz obiektywne kryteria, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Natomiast przez interes społeczny (publiczny) rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji. Interes społeczny wymaga przede wszystkim, aby dokonując redystrybucji środków publicznych organy właściwe w sprawach przedmiotowych świadczeń, w przypadku, gdy nienależnie przyznały takie środki osobie nieuprawnionej, nie dochodziły ich zwrotu jedynie w wyjątkowych przypadkach. Środki te mają bowiem służyć co do zasady wyłącznie osobom uprawnionym. Tych środków nie jest przy tym nieograniczona ilość, pozwalająca na korzystanie z nich przez wszystkich potrzebujących. Niedomaganie się od strony zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń, naruszałoby w sposób rażący nie tylko interes fiskalny Państwa, ale i wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość społeczna i zaufanie obywateli do organów władzy. Społeczeństwo i jego obywatele muszą żyć w przekonaniu, że organy Państwa dbają o to, aby pieniądze publiczne były wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i otrzymywały je wyłącznie osoby uprawnione lub - w wyjątkowych - przypadkach również osoby nieuprawnione (wobec umorzenia świadczeń nienależnie pobranych), ale znajdujące się w zupełnie wyjątkowej sytuacji, których twierdzenia nie wzbudzają jakichkolwiek wątpliwości co do ich zgodności z prawdą i które wykorzystują wszystkie swoje możliwości i uprawnienia do poprawy sytuacji finansowej swojej rodziny. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że instytucje odpowiedzialne nie wykonują swoich ustawowych obowiązków marnotrawią środki publiczne, co oczywiście naruszałoby rażąco interes społeczny. Oddalając skargę A. Ż. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że konstrukcja art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazuje, że decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, jako wyjątek od zasady zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ustawa nie precyzuje kryteriów umorzenia nienależnie pobranych świadczeń odnosząc się jedynie do nieostrego kryterium "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Ustalenie, czy w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w przepisie leży w gestii właściwego organu administracji publicznej. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji publicznej zobligowany jest dokonać zbadania sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz rodziny, jaką tworzy. Na sytuację życiową składają się zaś nie tylko wysokość (brak) osiąganych dochodów, ale również takie elementy jak stan rodzinny, zdrowotny, wiek oraz zdolność do podjęcia zatrudnienia. Następnie organ administracji powinien ocenić, czy w którejś z powyższych sfer wystąpiły zdarzenia, którym można by przypisać cechy "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Występowanie bowiem samej tylko trudnej sytuacji majątkowej nie stanowi wystarczającej przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Do przyjęcia takiej tezy uprawnia istota świadczenia przyznawanego z funduszu alimentacyjnego oraz przesłanki jego przyznania, do których ustawodawca zaliczył kryterium dochodowe. Jak bowiem wynika z treści preambuły do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, celem stosowania przewidzianych w ustawie instrumentów pomocowych jest wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów poprzez dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Zasady przyjęte na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazują, że trudna sytuacja materialna (dochodowa) rodziny jest przesłanką przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie może zatem stanowić samodzielnej i wyłącznej przesłanki do zastosowania instytucji umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Organy administracji przeprowadziły wyczerpującą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonały wnikliwej analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącej w kontekście przesłanek zawartych w art. 23 ust. 8 ustawy. W złożonym wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń skarżąca powołała się na trudną sytuację materialną i osobistą, w tym brak pracy oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a także niskie dochody. Na tej podstawie organy administracji przyjęły, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżąca nie powołała się w toku postępowania na żadne okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, które dały podstawy do uznania, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 23 ust. 8 ustawy, co uprawniało organ do odmowy umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń. Działające w imieniu państwa organy administracji publicznej nie mogą pochopnie umarzać należności, gdyż sytuacja materialna dłużnika może w przyszłości ulec zmianie w wyniku podjęcia płatnej pracy bądź zaistnienia innych zdarzeń powodujących przysporzenie w majątku dłużnika. Zatem trudna sytuacja materialna dłużnika w dacie orzekania w przedmiocie umorzenia należności nie musi oznaczać umorzenia owych należności. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 472/11 A. Ż. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny" stanowiące podstawę do umorzenia kwoty z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że instytucja umorzenia powstałej kwoty nienależnie pobranego świadczenia ma na celu ochronę strony zobowiązanej do jej zwrotu. Stąd wydanie rozstrzygnięcia w sprawie powinno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego dokonana zostanie analiza aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Uznaniowość decyzji w przedmiocie umorzenia należności lub jej rozłożenia na raty nie oznacza pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Skarżąca w dacie złożenia wniosku nie posiadała jednak stałego zatrudnienia, a jedyny jej stały dochód stanowiły świadczenia rodzinne i zasiłki celowe. Skarżąca jest przy tym osobą samotnie wychowującą córkę, z którą prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały przeznaczone na zaspokojenie bieżących potrzeb dziecka, co nie zostało właściwie ocenione przez organ. Spłata wymaganej kwoty miałaby wpływ na sytuację materialną skarżącej oraz pozostającej pod jej opieką małoletniej córki. Analiza sytuacji finansowej rodziny w momencie złożenia wniosku uzasadniała tym samym umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, gdyż w sprawie zaistniał "słuszny interes strony" w stopniu uzasadniającym umorzenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem, w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez jego niezastosowanie, co nie spełnia ustawowego warunku prawidłowego sformułowania zarzutu kasacyjnego. Skarga kasacyjna służy bowiem wykazaniu nieprawidłowości w stosowaniu prawa przez sąd pierwszej instancji, dlatego zarzut niezastosowania określonego przepisu prawa bez powiązania z tymi przepisami, które sąd zastosował nie poddaje się ocenie sądu kasacyjnego. Niezależnie od powyższego, w zaskarżonym wyroku poddano ocenie zastosowanie powołanego art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, prawidłowo przyjmując, iż zgromadzony przez organ administracji materiał dowodowy został należycie oceniony, w kontekście braku spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, wynikającej ze wskazanego przepisu. Przepis ten może bowiem być zastosowany tylko wtedy, gdy sytuacja rodziny wynikająca ze szczególnie uzasadnionych okoliczności uniemożliwia spłatę nienależnie pobranego świadczenia nie tylko w chwili wnioskowania o jej umorzenie, ale także w przyszłości. Na tym więc polegają wskazane przez ustawodawcę szczególne okoliczności, iż omawiany przepis nie może być stosowany tylko dlatego, iż sytuacja rodziny jest trudna. Trudności te muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości. Taki charakter trudności rodziny skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie został wykazany, zwłaszcza, że organy administracji ustaliły, iż skarżąca zrezygnowała z uzyskiwania w zakresie swojego uprawnienia ustalonego czynszu dzierżawnego z nieruchomości, której jest współwłaścicielką. Stan faktyczny sprawy został zatem prawidłowo oceniony, jako nie spełniający wymagań określonych w art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.