I OSK 512/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. Oddział w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 540/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. Oddział w T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 4 lutego 2022 r. nr WIW.BŻ.9210.38.1.2021 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie wymagań w zakresie higieny środków spożywczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 lipca 2022 r. o sygn. akt II SA/Kr 540/22 oddalił skargę [...] S.A. Oddział w T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 4 lutego 2022 r. znak WIW.BŻ.9210.38.1.2021 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie wymagań w zakresie higieny środków spożywczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] S.A. oddział w T. (dalej w skrócie: "Spółka" lub "Skarżąca") zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając naruszenie : - art. 4 ust. 3 Rozporządzenie NR 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez przyjęcie, że stosowanie przez przedsiębiorstwo kryterium limitu wzrostu występowania bakterii Listeria monocytogenes w 100 jtk/g w całym okresie przydatności do spożycia wymaga akceptacji właściwego organu; - art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji NR 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych poprzez przyjęcie, że stosowanie przez przedsiębiorstwo kryterium limitu wzrostu występowania bakterii Listeria monocytogenes w 100 jtk/g w całym okresie przydatności do spożycia wymaga akceptacji właściwego organu. Spółka wniosła o : a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, b) o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż jako przesłankę faktyczną decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej organy obu instancji wskazały okoliczność stwierdzenia obecności Listeria monocytogenes w 25g w jednej z pięciu zbadanych prób w wyniku urzędowego badania laboratoryjnego z dnia 13 czerwca 2019r. Według organów obu instancji powyższy wynik badania skutkuje oceną, iż w kierowanym przez Skarżącą zakładzie produkcyjnym nie zapewniono zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych w nim produkowanych. Zgodnie z treścią załącznika nr 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych w przypadku żywności gotowej do spożycia, w której możliwy jest wzrost h. monocytogenes, niebędąca żywnością przeznaczoną dla niemowląt ani żywnością specjalnego medycznego przeznaczenia limit występowania bakterii został określony na poziomie 100 jtk/g. Przedmiotowe kryterium zgodnie z przywołanymi regulacjami stosuje się, o ile producent jest w stanie wykazać w sposób zadowalający dla właściwego organu, że produkt nie przekroczy limitu 100 jtk/g w całym okresie przydatności do spożycia. Dane przedsiębiorstwo może w ciągu procesu określić limity przejściowe, które powinny być wystarczająco niskie, aby zagwarantować, że limit 100 jtk/g nie będzie przekroczony na koniec okresu przydatności do spożycia. Powyższe wymagania przez kontrolowany podmiot zostały spełnione na co wskazuje raport z dnia 22 lutego 2018r. z badań obciążeniowych - tatar wołowy. Przedmiotowy raport został złożony do akt sprawy w ramach postępowania przed organem drugiej instancji. Organ drugiej instancji w ramach postępowania nie kwestionował wyników przedmiotowego raportu. Z przedmiotowego badania laboratoryjnego nie wynika, że poziom występowania Listeria monocytogenes przekracza dopuszczalny poziom określony przepisami rozporządzenia Komisji (WE) NR 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005r., tj. poziom 100 jtk/g. Zdaniem Spółki z przepisów prawa, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie wynika, aby stosowanie jednego z dwóch kryterium, które przewidują przepisy wymagało odpowiedniej decyzji i akceptacji organu weterynarii. Takich wymogów nie przewiduje treść art. 4 ust. 3 Rozporządzenie NR 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Wymogu akceptacji właściwego organu próżno również szukać w pozostałych przepisach tego aktu prawnego. Podobnie treść art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji NR 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych nie przewiduje wymogu uzyskania akceptacji do stosowania kryterium obecności Listeria monocytogenes w 100 jtk/g w okresie przydatności do spożycia. Wymogu akceptacji właściwego organu próżno również szukać w pozostałych przepisach tego aktu prawnego. W konsekwencji w sytuacji, gdy strona wykazała, że spełnia jedno z dwóch kryteriów przewidzianych przez przepisy prawa, tj produkt nie przekroczy limitu 100 jtk/g w całym okresie przydatności do spożycia a wyniki badań nie są przez organ weterynarii kwestionowane, to brak jest podstaw prawnych do ponoszenia przez stronę skarżącą odpowiedzialności na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego. Pismem z 29 grudnia 2022 r. pełnomocnik Spółki wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Tytułem wstępu zauważyć należy, że przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. 2026, poz. 143 - dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Jak zważono wyżej przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu I instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2025 r. o sygn. akt III FSK 820/25 i powołane w nim orzecznictwo – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tej też właśnie przyczyny obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), a od pełnomocnika profesjonalnego wymagana jest należyta staranność w wykonywaniu zawodu. Wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (z wyjątkiem nieważności postępowania, którą jak wskazano wyżej, NSA bierze pod uwagę z urzędu i która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła) musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów (po r. wyrok NSA z 28 sierpnia 2025 r. o sygn. akt I OS 433/25 - dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uwagi były konieczne bowiem w rozpoznawanej sprawie zarzuty jakie zostały postawione zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 lipca 2022 r. o sygn. akt II SA/Kr 540/22 oraz ich uzasadnienie nie pozwalały na uznanie skargi kasacyjnej za zasadną. W skardze kasacyjnej, w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Spółka podniosła dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 ust. 3 Rozporządzenie nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych oraz art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych poprzez przyjęcie, że stosowanie przez przedsiębiorstwo kryterium limitu wzrostu występowania bakterii Listeria monocytogenes w 100 jtk/g w całym okresie przydatności do spożycia wymaga akceptacji właściwego organu. W motywach wskazano, iż z przepisów tych nie wynika, aby stosowanie przez Spółkę jednego z dwóch kryterium, które przewidują przepisy wymagało odpowiedniej decyzji i akceptacji organu weterynarii. W pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, że przepis art. 3 rozporządzenia Komisji NR 2073/2005 składa się jedynie z dwóch ustępów – 1 i 2. Skarżąca Spółka w swojej skardze kasacyjnej nie przywołała treści wskazanego w zarzutach art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji NR 2073/2005, nie jest więc możliwe ustalenie jaki ustęp art. 3 tego aktu prawnego został przez nią w rzeczywistości zakwestionowany. Jak wyjaśniono wyżej nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domniemywanie zarzutów skargi kasacyjnej, jak też dokonywanie kontroli zgodności wydanego wyroku z przepisami niewskazanymi w zarzutach skargi kasacyjnej . Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych zauważyć należy, iż przepis ten stanowi, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze, gdzie właściwe, przyjmują następujące środki higieny: a) zgodność z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych; b) procedury niezbędne do osiągnięcia poziomów określonych do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia; c) zgodność z wymogami kontroli temperatury dla środków spożywczych; d) utrzymywanie łańcucha chłodniczego; e) pobieranie próbek i analiza. W zarzutach skargi kasacyjnej jak i ich uzasadnieniu Spółka nie doprecyzowała, który z ww. podpunktów ( a-e) art. 4 ust. 3 tego Rozporządzenia został naruszony, wskazując jedynie, że z przepisu tego nie wynika aby stosowanie przez przedsiębiorstwo kryterium limitu wzrostu występowania bakterii Listeria monocytogenes w 100 jtk/g w całym okresie przydatności do spożycia wymagało akceptacji właściwego organu. Wobec tak skonstruowanego zarzutu zauważyć należy, iż Sąd I instancji, jak też organ II instancji, podstawy prawnej do pominięcia przedłożonego przez Spółkę raportu z dnia 22 lutego 2018 r. z badań obciążeniowych nie dopatrywały się w art. 4 ust. 3 Rozporządzenie nr 852/2004, ale w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 2073/2005 w zw. z pkt 1.2 rozdziału 1 załącznika I tego rozporządzenia ( strona 7 i 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Strona Skarżąca kasacyjnie nie sformułowała natomiast zarzutów dotyczących naruszenia tych przepisów w toku kontroli sądowoadministracyjnej dokonywanej przez Sąd I instancji, co uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli prawidłowości wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd wojewódzki. Wobec powyższych uwag dotyczących podnoszonych w skardze kasacyjnych zarzutów uznać należy, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie i tym samym na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.