I OSK 514/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 158/22 w sprawie ze skargi J. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. nr KOA/4114/Ac/21 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 29 września 2021 r. nr 23/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. K. i W. K. (solidarnie) kwotę 6642 (sześć tysięcy sześćset czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2022 r. I SA/Wa 158/22, oddalił skargę J. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 listopada 2021 r. nr KOA/4114/Ac/21 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy [...] decyzją z 15 stycznia 2021 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 5 lutego 2021 r. Następnie Wójt Gminy [...] decyzją z 29 września 2021 r. nr 23/2021, ustalił od J. K. i W. K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr[...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], na skutek podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z 15 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji z 29 września 2021 r. Wójt Gminy [...] wskazał, że podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej stanowi uchwała Nr XXVII/156/04 Rady Gminy [...] z dnia 26 października 2004r. w sprawie uchwalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 303, poz. 861), w której ustalono stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 20 %. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym 7 czerwca 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) decyzją z 17 listopada 2021 r. nr KOA/4114/AC/21, po rozpoznaniu odwołania J. K. i W. K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 29 września 2021 r. nr 23/2021. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo ustalił, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania spełnia wymogi wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Rzeczoznawca wycenę wykonał w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej (s. 15 operatu). Zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n. ustalając wartość nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejszył o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi lub pod ich poszerzenie (s. 23 operatu). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. K. i W. K., zaskarżając ją w całości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji Wójta Gminy [...]. Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 6 września 2022 r. I SA/Wa 158/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji zauważył, że nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej. Przesądzenie, że dana nieruchomość jest lub nie jest podobna do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, należy do rzeczoznawcy majątkowego, który nieruchomość wycenia, jednak biegły powinien swój wybór uzasadnić. Analiza operatu wskazuje, że biegły dokonał szerokiej analizy rynku obrotu nieruchomościami na terenie gminy [...]. Rzeczoznawca wskazał, że okres badania obejmował 12 miesięcy od 1 stycznia 2020 do 31 grudnia 2020. W okresie tym dokonano 166 transakcji w których średnia cena transakcyjna wynosiła 92 zł/m2 co stanowi wzrost wartości w stosunku do roku 2019 o 17 %. Rzeczoznawca następnie wyszczególnił miejscowości gminy – O., L., M., P., R., R. S., W. R. charakteryzując je oraz wskazując w każdej z nich najniższą, średnią i najwyższą cenę transakcyjną nieruchomości. Wskazał że największą popularnością cieszą się nieruchomości w W. R. z uwagi na sąsiedztwo z trasą S8 zaś najwyższe ceny odnotowano w miejscowości O. z uwagi na dobry dojazd koleją do Warszawy Z danych zawartych w operacie wynika, że przedmiot badania obejmowały grunty niezabudowane, przeznaczone w dokumentacji planistycznej pod tereny zabudowy mieszkaniowej. W operacie wskazano także, że podstawą przeprowadzonej analizy rynku lokalnego były informacje uzyskane w biurach pośrednictwa i własne badania biegłego na podstawie który biegły określił wagi odzwierciedlające ich wpływ na cenę nieruchomości gruntowych niezabudowanych – lokalizacja ogólna 40%, dostęp do drogi publicznej 15%, stan zagospodarowania i dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej 25% , ograniczenia i uciążliwości – 20% Rzeczoznawca wskazał, że analizę oparto o 12 transakcji rynkowych dotyczących gruntów niezabudowanych. Rzeczoznawca wskazał także, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny położona jest w miejscowości K. przy ul. J.. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi gminnej Klembów uchwalonym uchwałą nr XII/69/2003 Rady Gminy [...] z 11 września 2003 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego nr 310 poz. 8574 z 14 grudnia 2003 r., przedmiotowe nieruchomości znajdują się częściowo na obszarze zabudowy mieszkaniowo usługowej, częściowo na obszarze drogi gminnej klasy drogi dojazdowej częściowo na obszarze drogi powiatowej częściowo poza opracowaniem planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa analiza operatu jednocześnie potwierdza, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Jak wynika zarazem z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Organy administracji publicznej nie mogą zatem samodzielnie dokonywać merytorycznej oceny poprawności wyliczeń przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego. Zarzuty podnoszone przez skarżących nie mogły być zatem uwzględnione, gdyż skarżący nie skorzystali z trybu opisanego w art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. i nie przedstawili własnego operatu szacunkowego, który zawierałby dane podważające prawidłowość wyliczeń rzeczoznawcy. Zarzuty skarżących, że przyjęte przez rzeczoznawcę założenia, w szczególności wyłączenie spod wyceny działki przeznaczonej na drogę wewnętrzną, są błędne i nieuzasadnione wobec argumentacji przedstawionej przez biegłego, w sytuacji gdy stanowią odrębną nieruchomość zapewniającą dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości sąsiednich co niewątpliwie wpływa na ich wartość. Droga wewnętrzna nie biegnie w ramach wycenianych działek. Wnioski skarżących powinny być poparte stosownymi dokumentami – opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców lub kontroperatem sporządzonym przez osoby uprawnione. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może właśnie dążyć do skorzystania z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawnia art. 157 u.g.n, a czego skarżący nie uczynili przedstawiając wyłącznie własne tezy. Tymczasem możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide np. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12). Skoro zatem skarżący kwestionowali prawidłowość sporządzonego operatu to powinni skorzystać z uprawnienia jakie daje im właśnie powołany przepis art. 157 u.g.n., czyli złożyć kontroperat, który to dokument jako przygotowany przez podmiot uprawniony mogłyby podważyć prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę założeń i wyliczeń. Do obowiązku organu należało natomiast zbadanie otrzymanej opinii rzeczoznawcy pod względem formalnym. Taka analiza powinna obejmować w szczególności sprawdzenie kwalifikacji zawodowych autora opracowania, kompletności dokumentu oraz jasności i rzetelności zawartych w nim wyliczeń. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu powyższych działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę J. S. jest kompletny, jasny i rzeczowy. Opisy nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, zostały sporządzone w sposób na tyle precyzyjny, że umożliwiały ich zidentyfikowanie w terenie. W operacie opisane są cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Rzeczoznawca wyjaśnił także szczegółowo dlaczego nie uwzględnił w wycenie części nieruchomości przeznaczonych w szczególności pod drogę wewnętrzną. Rzeczoznawca szczegółowo opisał wyceniane nieruchomości w tym uwzględnił ich położenie, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, a także ich kształt i wielkość. Uzasadnił przyjętą metodologie wyceny. Z tych też względów Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 2022 r. I SA/Wa 158/22, złożyli J. i W. K. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji wydanych przez organ I i II instancji, pomimo niezawiadomienia skarżących przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia opłaty adiacenckiej i tym samym naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1b i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji wydanych przez organ I i II instancji, pomimo niezasadnego dopuszczenia i oparcia swoich rozstrzygnięć przez organ I i II instancji na dowodzie sprzecznym z prawem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., tj. na operacie szacunkowym niezgodnym z art. 98a ust. 3 u.g.n., w którym do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejszono nie tylko o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne oraz pod ich poszerzenie, ale również o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi wewnętrzne, niebędące drogami publicznymi, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowej wyceny nieruchomości według stanu przed i po podziale, tj. niezgodnej z art. 98a ust. 1b u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia, a tym samym do ustalenia opłaty adiacenckiej w zawyżonej wysokości; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji wydanych przez organ I i II instancji, pomimo niepodjęcia przez organ I i II instancji wszelkich kroków niezbędnych do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz pomimo bezkrytycznego przyjęcia ustaleń biegłego zawartych w operacie szacunkowym, w tym wartości nieruchomości przed i po podziale, bez dokonania samodzielnej oceny czy operat spełnia wymogi określone w art. 98a ust. 1b i 3 u.g.n. oraz w § 36 rozporządzenia, tj. oceny czy biegły prawidłowo pomniejszył powierzchnię nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi wewnętrzne, niebędące drogami publicznymi, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowej wyceny nieruchomości według stanu przed i po podziale, tj. niezgodnej z art. 98a ust. 1b u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia, a tym samym do ustalenia opłaty adiacenckiej w zawyżonej wysokości. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; 3) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Za usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 98a ust. 3 u.g.n., mimo że ten ostatni zarzut został postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w rzeczywistości art. 98a ust. 3 u.g.n. jest przepisem materialnym. Wynika z niego, że "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie." Jest niewątpliwe, że w niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony 7 czerwca 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. S., został wykonany z naruszeniem powyższego przepisu, bowiem rzeczoznawca "zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale" (zob. str. 5, 6, 10, 29 i 31 operatu) pomniejszył przy wycenie powierzchnię dzielonej działki (nr [...]) o działki wydzielone pod drogi wewnętrzne (nr [...]), niebędące wszak drogami publicznymi. Działka nr [...] przed podziałem miała powierzchnię [...] m2, a do wyceny zarówno przed jak i po podziale przyjęto łączną powierzchnię [...] m2, odejmując powierzchnię wszystkich dróg, w tym wewnętrznych (działki nr [...]), oraz "powierzchnię poza planem" – 728 m2. Organ dokonał zatem wadliwej oceny operatu szacunkowego, jako dowodu z opinii biegłego (art. 80 k.p.a.) i ten sam błąd powielił Sąd I instancji przy kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.). "Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego" (zob. wyrok NSA z 21.03.2019 r. I OSK 2191/18, LEX nr 2656076). W orzecznictwie od dawna podnosi się, że "artykuł 98a ust. 3 u.g.n. odnosi się wyłącznie do nieruchomości, które w decyzji podziałowej zostały wydzielone jako drogi publiczne względnie pod poszerzenie dróg publicznych, nie zaś pod inne drogi, choćby były one nawet ogólnie dostępne" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 21.03.2013 r. IV SA/Po 1122/12, LEX nr 1301314) i Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie pogląd ten podtrzymuje. Jeżeli w tej sprawie doszło do wydzielenia działek zarówno pod drogi publiczne (działka nr [...]), jak i pod drogi wewnętrzne (nr [...]), to te ostatnie powinny podlegać wycenie. Wydzielenie działki pod drogę wewnętrzną świadczy o tym, że działka taka ma własne, samodzielne przeznaczenie (zob. art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie ostatnie) jako droga (choć niepubliczna) i jeśli jest możliwe ustalenie jej wartości, to powinno skutkować koniecznością jej wyceny. Wadliwe wykonanie operatu szacunkowego (z naruszeniem art. 98a ust. 3 u.g.n.) oraz jego oceny przez organ i Sąd I instancji, powoduje, że nie może on służyć jako podstawa do wyceny nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej (zob. art. 156 ust. 1 u.g.n.), co musi skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obydwu instancji, które ustaliły wysokość opłaty adiacenckiej (w dodatku pisząc, że "na rzecz" właścicieli nieruchomości, zamiast "od") w oparciu o dowód nieprzydatny do tego celu, co powoduje konieczność ponownego sporządzenia operatu szacunkowego. W takiej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.