I OSK 518/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Andrzej Jurkiewicz Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – Wydział II z dnia 27 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 1702/03 w sprawie ze skargi H. K., C. W. i S. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz S. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r.(II SA/Łd 1702/03), po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K., C. W. i S. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak [...] umarzającą postępowanie o zwrot nieruchomości nr 415/3 o pow.1190 m² i nr 415 o pow.722 m² (wchodzących obecnie w skład działki nr 561), położonych w W. przy ul.[...] i zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz H. K. oraz C. W. i S. K. zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki uchylił wskazaną decyzję Starosty [...] z uwagi na brak odstaw do umorzenia postępowania i powołując się na przepis art.136 ust.3,art.137 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz.543 ze zm.). Uzasadniając odmowę zwrotu nieruchomości powołał się na ostateczną decyzję Wojewody Kaliskiego z dnia 22 lutego 1994 r. stwierdzającą nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "W." Spółkę Akcyjną w Ł. z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w W., w tym działki nr 415/3 i 415/4 oraz nabycie budynków i innych urządzeń znajdujących się na tych działkach, a także okoliczność ujawnienia w dniu 20 stycznia 1995 r. w księdze wieczystej KW nr 60232 prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek. W tym stanie prawnym skarżącym nie przysługiwało roszczenie o zwrot nieruchomości. Zdaniem Wojewody, organy prowadzące postępowanie o zwrot nieruchomości nie są uprawnione do badania czy użytkowanie ustanowiono prawidłowo, obowiązane są natomiast ustalić fakt jego istnienia, potwierdzonego wpisem do księgi wieczystej. Skargi na powyższą decyzję wnieśli H. K. oraz C. W. i S. K. Podnieśli, że wywłaszczenia dokonano pod budowę Zakładu Przemysłu Odzieżowego w W., nie pod budowę wiaty i parkingu rowerowego, które obecnie znajdują się na wywłaszczonych działkach. W tej sytuacji działki te nie są niezbędne dla Zakładu "W.". Skarżący C. W. i S. K. przedstawili szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot działek i powołali się na wyrok NSA W Warszawie z dnia 21 grudnia 1993 r. podnosząc, że wyrokiem tym uchylono decyzję Wojewody Kaliskiego z dnia 11 grudnia 1992 r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 19 października 1992 r. i uznano, że nieruchomość została wykorzystana niezgodnie z decyzją o wywłaszczeniu. W skardze powołali się także na wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2000 r. w którym wyrażono pogląd, że postępowanie w sprawie uwłaszczenia "W." należało zawiesić do czasu zakończenia sprawy o zwrot nieruchomości. W odpowiedzi Wojewoda łódzki wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając skargę za zasadną i przyjmując cywilnoprawne pojęcie roszczenia na grunt przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjął, że oznacza ono uprawnienie poprzedniego właściciela do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Sąd powołał się także na art.64 Konstytucji RP i uznał, że skoro właściciela pozbawiono nieruchomości w konkretnym celu a cel ten nie został zrealizowany to żądanie zwrotu własności powinno mieć pierwszeństwo przed uprawnieniami osób trzecich do tej nieruchomości (świadczy o tym także przepis art. 136 pow. ustawy.). Sąd wyjaśnił, że roszczenie następców prawnych poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości zostało złożone skutecznie. Wprawdzie w dniu podejmowania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym występowała ostateczna decyzja Wojewody Kaliskiego z dnia 22 lutego 1994 r. o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego przez "W." i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 20 stycznia 1995 r., niemniej jednak S. K. wniosek o zwrot nieruchomości złożył w dniu 24 lipca 1991 r., H. K. w dniu 16 stycznia 1991 r. a C. W. przyłączyła się do tych wniosków pismem z dnia 19 listopada 2002 r. Z porównania daty decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego i dat złożenia wniosków przez następców prawnych byłego właściciela nieruchomości wynika bezspornie, że wnioski te złożono w sytuacji gdy nie istniały przesłanki negatywne określone w art. 229 u.g.n. Z akt administracyjnych wynika nadto, ze M. K. o zwrot nieruchomości wystąpiła pismem z dnia 28 czerwca 1990 r. z tym, że pismo to skierowała do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a Zakład "W." wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego złożył w dniu 12 czerwca 1991 r. Trudno zatem podzielić pogląd, że zaistniały przesłanki z art. 229 u.s.g., uniemożliwiające zwrot spornych nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie postępowanie o zwrot nieruchomości oraz postępowanie o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez "W." były prowadzone równolegle. W ocenie Sądu błędnie przyjęto, że stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez wspomniany Zakład jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Przeciwnie, to zwrot wywłaszczonej nieruchomości był zagadnieniem wstępnym dla postępowania uwłaszczeniowego, prawo własności ma bowiem pierwszeństwo przed prawami osób trzecich, w tym przypadku Zakładu "W.". Zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zawieszenie postępowania zwrotowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy nabycia prawa użytkowania wieczystego naruszało nie tylko przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale także art.7, 8 i 9 k.p.a. Zawieszenie postępowania w oczekiwaniu na ziszczenie się negatywnej przesłanki czy powstanie okoliczności, powodującej utratę roszczenia o zwrot, było działaniem niedopuszczalnym, podjętym w celu pozbawienia strony przysługujących jej roszczeń. Sąd podzielił też argument skargi dotyczący niewykorzystania nieruchomości zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu. Celem tym była budowa Zakładu "W." czyli że wywłaszczone nieruchomości miały być wykorzystane w sposób ściśle związany z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa. Za pozostający w takim związku cel nie może być uznane utrzymywanie pasa drzew i trawy, a tym bardzie boiska do gry. Również konieczność dostępu do studzienki, nie będącej zresztą własnością "W.": nie rodzi konieczności władania całością czy nawet częścią nieruchomości. Uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Sąd uznał, ze naruszone zostały przepisy art. 229 i 136 ust.3 u.g.n. oraz art. 7, 8, 9, 10 i 81 k.p.a. Wojewoda Łódzki zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego – art. 229 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że o skuteczności wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości decyduje stan faktyczny z chwili składania wniosku o zwrot nieruchomości a nie stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy oraz naruszenie procedury poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Wojewody wywodził, że art. 229 jednoznacznie wskazuje datę, która jest graniczna dla skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości a datą tą jest 1 stycznia 1998 r. Ponadto skoro doszło do zastosowania art. 229 u.g.n. to brak podstaw do rozważania art. 136 pow. ustawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 10 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że strona była wezwana w trybie art. 10 k.p.a. do zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.K., C..W. i H.K. wnosili o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270ze zm.). Skargę można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten drugi zarzut odnosi się do naruszeń procedury sądowoadministracyjnej, których, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną dopuścił się Sąd i które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na zakres kontroli instancyjnej prawidłowe określenie podstaw skargi kasacyjnej ma szczególne znaczenie. Z punktu widzenia powołanych przepisów, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia przepisu art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, niepowiązany ze wskazaniem naruszonego przepisu procedury sądowoadministracyjnej i bez wykazania, że miało to jakikolwiek wpływ na wynik postępowania (Sąd zarzucił organom administracji naruszenie także innych przepisów k.p.a.), nie spełniał ustawowych wymogów i tym samym brak było podstaw do jego rozważenia. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz.543 ze zm.)poprzez błędną wykładnię należy uznać go niezasadny. W okolicznościach faktycznych sprawy dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia przepisu art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być uznana za prawidłową w świetle dokonanej przez Sąd I instancji wykładni systemowej(nawiązującej do art. 64 ust.2 [a także ust.3] Konstytucji RP i art. 136 pow. ustawy) oraz wykładni historycznej i celowościowej. Wynikająca z przepisów poprzednio obowiązujących (ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości(w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 1992 r., Nr 79, poz.404 ze zm., obecnie Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz.2603 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.- art.2) możliwość uwłaszczenia określonych podmiotów miała nie naruszać praw osób trzecich. Taka wykładnia przepisu art.229 u.g.n. jaką przyjęły organy administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie w istocie prowadzi do obejścia przepisów prawa i naruszenia tym samym zaufania do organów państwa i stanowionego przezeń prawa(art. 2 Konstytucji RP oraz art.8 k.p.a.).Interpretowany przepis miał na celu takie uregulowanie roszczeń o zwrot wywłaszczonych nieruchomości by ich realizacja nie naruszała stanu własności ustalonego - zgodnie z prawem i uwidocznionego w księdze wieczystej - na dzień 1 stycznia 1998 r. Nie może to jednak prowadzić do utraty roszczeń o zwrot nieruchomości wskutek wcześniejszych, wadliwych i naruszających prawo, działań organów administracji publicznej. Wyjątkowo długotrwałe postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nieruchomości [ M. K. wystąpiła o zwrot nieruchomości pismem z dnia 28 czerwca 1990 r. ( nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że wniosek był złożony do niewłaściwego organu bo miał on obowiązek przekazać go organowi właściwemu do jego rozpoznania), jej następcy prawni złożyli wnioski w dniu 16 stycznia i 24 lipca 1991 r. a Zakład "W." złożył wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego w dniu 12 czerwca 1991 r.] a zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] – uniemożliwiło zwrot nieruchomości na gruncie poprzedniej regulacji prawnej. Kwestia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Zakład "W." nie miała, jak słusznie zauważył Sąd, charakteru zagadnienia wstępnego i brak było podstaw do zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości, prawo własności ma bowiem pierwszeństwo przed prawami osób trzecich. Decyzja w sprawie nabycia prawa użytkowania wieczystego nie jest niewzruszalna. W stanie faktycznym sprawy zasadnie przyjął Sąd, że nie zaistniały przesłanki określone w art. 229 u.g.n. uniemożliwiające zwrot spornych nieruchomości a wykładnia prowadząca do utraty roszczenia była konsekwencją działań prowadzących do pozbawienia roszczeń. Zważywszy zatem, że zarzut naruszenia art. 229 u.g.n. poprzez błędną wykładnię nie mógł być uznany za zasadny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.