I OSK 527/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1287/18 w sprawie ze skargi M. Spółka Jawna z siedzibą w W. od decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od M. Spółka Jawna z siedzibą w W. na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z 5 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1287/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. Spółka Jawna z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca"), uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] lutego 2018 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że w dniu 11 października 2017 r., skarżąca wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z [...] kwietnia 1967 r. (dalej: "orzeczenie z 1967 r.") w sprawie zatwierdzenia klasyfikacji gruntów miasta W., w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], położonych w W. Skarżąca zarzuciła wydanie powołanego orzeczenia z rażącym naruszeniem art. 36-45 w zw. z art. 195 § 1 kpa przez ich niezastosowanie i niedoręczenie stronom postępowania przedmiotowego orzeczenia oraz zawiadomień w trakcie toczącego się postępowania klasyfikacyjnego. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1967 r., uznając, że nie było ono dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, mogących stanowić podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Główny Geodeta Kraju, rozpoznając odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał ją w mocy. Podkreślił, że okoliczność niedoręczenia zawiadomień w toczącym się postępowaniu lub niedoręczenia decyzji stronom, bądź też okoliczność doręczenia ich w nieodpowiedniej formie, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tego rodzaju przesłanka może stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła m.in. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że orzeczenie z 1967 r. nie jest dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 195 w zw. z art. 101 § 1 w zw. z art. 36 - 45 kpa w zw. z § 8 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97, ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 1956 r.", na skutek ogłoszenia orzeczenia klasyfikacyjnego przez wywieszenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 36-45 w zw. z art. 195 § 1 kpa przez ich niezastosowanie oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1956 r. przez jego wadliwe zastosowanie, co powinno stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia klasyfikacyjnego w granicach przysługującego skarżącej interesu prawnego. Sąd podkreślił, że na podstawie art. 195 § 1 kpa (znowelizowanego z dniem 1 stycznia 1961 r.), w brzmieniu na datę wydania kwestionowanego orzeczenia, brak było podstaw prawnych do zastosowania rozporządzenia z 1956 r. w odniesieniu do okoliczności związanych z zawiadomieniami, oględzinami i protokołami. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidywał możliwości doręczania orzeczenia przez ogłoszenie - art. 35 do 45 kpa. Doręczeń dokonywało się drogą pocztową, przez swych pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Zastosowanie zatem trybu z rozporządzenia z 1956 r., tj. przez ogłoszenie, tak jak to uczyniono w kwestionowanym postępowaniu klasyfikacyjnym, oznacza, że organy w tym zakresie działały z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zastosowały wadliwie przepisy rozporządzenia z pominięciem regulacji aktu wyższego rzędu tj. kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, doręczenie decyzji w sposób wadliwy stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Geodeta Kraju zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, tj. uwzględnieniu skargi i przyjęciu, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że hipotezą tego przepisu objęta jest sytuacja naruszenia w postępowaniu, w którym wydana została decyzja, przepisów regulujących to postępowanie, w szczególności dotyczących doręczeń; - w konsekwencji dokonania błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa - błędne zastosowanie w sprawie normy stanowionej tym przepisem, polegające na przyjęciu, że orzeczenie z 1967 r., orzekające w przedmiocie klasyfikacji gruntów, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki określone tym przepisem; - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz w zw. z art. 195 § 1 kpa, w jego brzmieniu z 21 września 1977 r. (Dz.U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168 ze zm.) przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że doręczenie orzeczenia z 1967 r., orzekającego w przedmiocie klasyfikacji gruntów przez obwieszczenie, świadczy o wydaniu tego orzeczenia bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa (art. 195 § 1 kpa), w sytuacji gdy niedoręczenie decyzji stronie, a jej obwieszczenie jest wadą postępowania i jako taka może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną; - niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że niedoręczenie stronie decyzji prowadzące do niezawinionego przez nią niebrania udziału w postępowaniu stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że kwalifikowanie decyzji jako dotkniętej nieważnością z przyczyn tkwiących w postępowaniu przełamuje zasadę odrębności podstaw nieważności decyzji i podstaw wznowieniowych. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przychylenie się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, otworzyłoby drogę do wzruszenia z powodu uchybień natury czysto proceduralnej tysięcy, jeśli nie setek tysięcy, w większości prawidłowych merytorycznie, orzeczeń wydanych w okresie od 1960 do 1980 r. i ustalających klasyfikację gruntów na terenie całego kraju, a ogłoszonych w trybie § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1956 r. Tego rodzaju ocena prawna, mogąca powodować tak daleko idące skutki społeczne i gospodarcze, nie może być zaakceptowana jako obowiązująca w świetle zasad praworządnego państwa prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu decyduje łączne spełnienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przepisem, który może być rażąco naruszony, jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Wady postępowania stanowią bowiem - co do zasady - podstawę do wznowienia postępowania. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wówczas, gdy przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną decyzji, został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy naruszenie to wywołało skutek materialnoprawny w postaci pozbawienia lub ograniczenia prawa albo nieprzyznania ustawowo przysługującego uprawnienia. Sama oczywistość naruszenia przepisów postępowania nie może być zatem uznana za rażące naruszeni prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W świetle powyższego, ani z akt sprawy nie wynika, ani też skarżąca nie wykazała, aby wskutek naruszenia procedury doręczenia orzeczenia z 1967 r. doszło do ograniczenia lub pozbawienia prawa. Skarżąca nie wskazała również na żaden przepis prawa materialnego, który w jej ocenie został rażąco naruszony. Nie można więc uznać, że samo naruszenie przepisów proceduralnych, jak miało to miejsce przy wydaniu orzeczenia z 1967 r., stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 kpa okazały się zasadne, dlatego na podstawie art. 188, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 ppsa rozpoznał skargę i ją oddalił. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 w zw. z art. 193 ppsa.