I OSK 535/19

Dnia 11 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1203/18 w sprawie ze skargi M.K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1585/16 oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1203/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi M. K. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. ( sygn. akt I SAB/Wa 1585/16) - orzekając na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 (pkt 1) i stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) – na podstawie zaś art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz M. K. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 1, 2 i 3, M. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie (cyt.): "przepisów postępowania", które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w rażąco niskiej wysokości 500 zł. i błędne uznanie, iż taka grzywna doprowadzi do zakończenia postępowania przez organ, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, iż taka kara nie spełni swojej podstawowej funkcji, jaką jest skłonienie organu do zakończenia postępowania, 2) art. 154 § 2 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne stwierdzenie, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy: - ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika przeciwny wniosek, bowiem organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku od ponad 53 lat, - wyrok WSA z dnia 23 listopada 2018 r., zobowiązujący do rozpoznania wniosku, stwierdzał, iż bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a zatem niewykonanie tego wyroku tym bardziej powoduje dalsze rażące łamanie prawa, - Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, stwierdził, iż niewykonywanie wyroku Sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, co stanowi wewnętrzną sprzeczność rozpoznania uzasadnienia wyroku z brakiem stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w jego sentencji, 3) art. 154 § 7 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprzyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, pomimo oczywistego faktu, iż wieloletnia bezczynność organu wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącej oraz narusza jej prawa, za co organ powinien jej zadośćuczynić, 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 2 k.p.c. - poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o fakty znane sądowi z urzędu, w sytuacji, w której przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości dokonywania przez WSA własnych ustaleń faktycznych na podstawie wiadomości posiadanych z urzędu. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1, 2 i 3 i w tym zakresie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę wyroku poprzez: orzeczenie o wymierzeniu Prezydentowi [...] grzywny w wysokości co najmniej 10.000 zł., stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości najmniej 10.000 zł. - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Oświadczyła również, że zrzeka się prawa do rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Wprawdzie zdaniem autora skargi kasacyjnej, zarzuty te opierały się na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych, tym niemniej w istocie rzeczy w części miały one charakter materialnoprawny. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, art. 154 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację materialnoprawną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mimo że został zamieszczony w ustawie – generalnie - procesowej (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 52/13, LEX nr 1339637 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2673/12, LEX nr 1336390). Z uwagi zaś na analogiczną regulacje prawną To samo można powiedzieć o przepisach zawartych w art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. W związku z powyższym wskazać należy, że z niekwestionowanych ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynikało, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1585/16), Prezydent [...] został zobowiązany do rozpoznania - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy - wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej dawniej nr hip. [...] – w części wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], a który to wniosek został wniesiony w dniu 29 marca 1965 r. Sąd ustalił przy tym, iż akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem prawomocnego w/w wyroku z dnia 23 listopada 2017 r. wpłynęły do organu w dniu 7 lutego 2018 r., zatem termin wyznaczony przez Sąd upłynął w dniu 9 kwietnia 2018 r. Następnie wskazano, że pismem z dnia 13 kwietnia 2018 r., skarżąca wezwała Prezydenta [...] do wykonania powyższego wyroku a następnie - skoro organ nie uczynił zadość żądaniu - pismem z dnia 10 maja 2018 r. (data wpływu) wniosła przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona żądała: 1) wymierzenia organowi grzywny w wysokości nie mniejszej niż 5.000 złotych, 2) przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy zasądzonej grzywny, 3) stwierdzenia, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i 4) zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W przedstawionej wyżej sytuacji, powołując się na treść art. 154 § 1 p.p.s.a. oraz stwierdzając, iż (cyt.): "niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, Sąd Wojewódzki zauważył, iż do dnia wydania niniejszego wyroku Prezydent [...] nie rozstrzygnął wniosku skarżącej z dnia 29 marca 1965 r. Z tej przyczyny zatem Sąd wniosek o wymierzenie organowi grzywny uznał za uzasadniony. Wymierzając zaś w/w grzywnę w wysokości 500 zł, Sąd uznał, że taka kwota mieściła się w wymiarze grzywny, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Była ona adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu dla załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 23 listopada 2017 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1585/16), gdyż opóźnienie w wykonaniu powyższego wyroku - w dacie wniesienia niniejszej skargi – było jednomiesięczne (w dacie wyrokowania - ponad dziewięciomiesięczne). Ponadto Sąd Wojewódzki podniósł w tym miejscu również, że o wysokości nałożonej grzywny zadecydował także kontekst sprawy, w jakiej organ pozostawał w zwłoce. Sąd wskazał bowiem, że z urzędu znana mu była bowiem okoliczność, znacznej ilości tego typu spraw, które zawisły przed Prezydentem [...] oraz ich stopień skomplikowania, który był spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem wspomnianych spraw. Nadmienił jednocześnie przy tym, że wprawdzie okoliczności te nie uwalniały organu od odpowiedzialności za niewykonywanie prawomocnego orzeczenia sądu, tym niemniej nie mniej musiały być uwzględnione przy gradacji nakładanej z tego tytułu sankcji, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Z poglądem tym zgadza się również Naczelny Sąd Administracyjny. Z uwagi na argumentację towarzyszącą zarzutom kasacyjnym, wyjaśnić należy, że rozpoznawana przez Sąd Wojewódzki skarga nie była skargą na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia 29 marca 1965 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] a skargą na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. ( sygn. akt I SAB/Wa 1585/16). Zatem inne w tym wypadku kwestie Sąd Wojewódzki był obowiązany obecnie ocenić, aniżeli te, które oceniał poprzednio. Aktualnie Sąd badał bowiem m. in. nie tyle czas opóźnienia w rozpoznaniu wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne a czas opóźnienia w wykonaniu wspomnianego wyżej wyroku. Wprawdzie niewątpliwie skład orzekający dostrzega oczywiste powiązanie zachodzące pomiędzy obiema, wspomnianymi wyżej kwestiami, to jest opóźnienie w wykonaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku i opóźnienie w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, tym niemniej nie są to zagadnienia tożsame. W realiach zaś rozpoznawanej sprawy powyższe ma istotne znaczenie. Będący bowiem przedmiotem rozpoznania organu wniosek z dnia 29 marca 1965 r. jest wnioskiem opartym na przepisach dekretu z dnia 8 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 60, poz. 328 ze zm.). Jak zatem trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, zainicjowana tym wnioskiem sprawa ma charakter historyczny. Okoliczność ta zaś powoduje to, że data wniesienia tego rodzaju wniosku, siłą rzeczy, jest zawsze odległa. Tzw. "wnioski dekretowe" pochodzą bowiem głównie z lat: czterdziestych i pięćdziesiątych ubiegłego wieku. Niewątpliwie też są to sprawy, w których bardzo często występują skomplikowane zarówno stany faktyczne jak i prawne. Okoliczność ta z pewnością też - w tej sprawie - może stanowić notorium. Podkreślenia bowiem wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest jedynym wojewódzkim sądem administracyjnym w całym kraju, który od prawie dwudziestu lat rozpoznaje sprawy związane z tzw. "gruntami [...]" a zatem wspomniana materia, biorąc pod uwagę zarówno ilość tego rodzaju spraw wpływających stale do Sądu, jak i jej stopień trudności, była doskonale znana składowi orzekającemu, który wydał zaskarżony wyrok. Nie można przy tym było zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że powołując się na powyższe fakty, znane mu z urzędu, naruszył i to w sposób istotny art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 2 k.p.c. - poprzez (cyt.): "dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o fakty znane sądowi z urzędu, w sytuacji, w której przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości dokonywania przez WSA własnych ustaleń faktycznych na podstawie wiadomości posiadanych z urzędu". Wskazać bowiem w tym miejscu wypada, ze zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. (cyt.): "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów (...)" a przecież wiedza Sądu Wojewódzkiego na temat ilości i skomplikowania omawianych wyżej spraw opierała się właśnie na dokumentach zawartych w aktach poszczególnych spraw (aktach sądowych i administracyjnych). Ponadto nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że instytucję faktów znanych sądowi z urzędu zna tylko Kodeks postępowania cywilnego (art. 228 § 2 k.p.c.), przepis art. 106 § 4 p.p.s.a. stanowi wprost, że fakty powszechnie znane sąd (administracyjny) bierze pod uwagę z urzędu. Z przedstawionych wyżej powodów nie można było więc - w tego typu sprawie - utożsamiać opóźnienia organu w rozpoznaniu wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne z opóźnieniem w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. ( sygn. akt I SAB/Wa 1585/16). Powyższe skutkuje to zaś tym, że przyjęcie przez Sąd w sprawie o sygnaturze akt I SAB/Wa 1585/16, iż bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie musiało – jak domaga się tego autor skargi kasacyjnej - automatycznie oznaczać, że bezczynność organu w wykonaniu w/w wyroku musiała być postrzegana w tych samych kategoriach. Zatem zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 154 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł być uznany za skuteczny. Niezasadnie także zarzuciła skarżąca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. Przepisy te nie nakładają bowiem na Sąd I instancji obowiązku ani nałożenia grzywny na organ w określonej sztywno wysokości, ani też nie nakazują w takim przypadku Sądowi wzięcia pod uwagę ściśle określonych, konkretnych faktów. Ustalając wysokość nakładanej grzywny Sąd Wojewódzki (z wyjątkiem górnej granicy grzywny) działa zatem w ramach własnej oceny zaistniałych faktów, choć ocenę tę winien należycie uzasadnić. Skoro zatem – jak wyżej wspomniano – Sąd I instancji uwzględnił częściowo skargę i na podstawie omawianych przepisów wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 złotych to nie można było mówić, iż Sąd ten naruszył art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. Skoro zaś w uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd dostatecznie i przekonująco wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy określaniu wysokości nałożonej grzywny, to także przywołanie w innym zarzucie kasacyjnym art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogło odnieść żadnego skutku. Odnosząc się natomiast do zarzutu opartego na art. 154 § 7 p.p.s.a. przede wszystkim należy wyjaśnić, że zarzut ten nie był w pełni zrozumiały. Autor skargi kasacyjnej twierdził bowiem, że Sąd Wojewódzki naruszył wspomniany wyżej przepis (cyt.): "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprzyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, pomimo oczywistego faktu, iż wieloletnia bezczynność organu wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącej oraz narusza jej prawa, za co organ powinien jej zadośćuczynić". Tymczasem Sąd I instancji oddalił skargę w zakresie żądania przez skarżącą przyznania jej sumy pieniężnej, o której mowa w tym przepisie, a co oznaczało, że nie skorzystał z regulacji prawnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. a przez to przepisu tego właśnie nie zastosował. Biorąc jednak pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, skład orzekający przyjął, że powyższy zarzut winien być rozumiany jako brak zastosowania w rozpatrywanej sprawie przez Sąd I instancji art. 154 § 7 p.p.s.a. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z powyższą regulacją prawną, uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z treści tego zatem unormowania wynika, że przyznanie wspomnianej wyżej sumy pieniężnej jest możliwe tylko: po pierwsze, w przypadku uwzględnienia skargi a po drugie, jest ono fakultatywne, co oznacza, iż także jest pozostawione swobodnej ocenie sądu orzekającego. Uzasadniając oddalenie skargi w zakresie żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej, Sąd Wojewódzki podniósł, że (cyt.): "żądanie to nie było uzasadnione. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, by skarżąca na skutek nierozpoznania opisanego wniosku w określonym przez Sąd terminie doznała krzywdy wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie sumy pieniężnej". Skarżąca twierdziła zaś, że uzasadnienie Sądu Wojewódzkiego było lakoniczne a ponadto oczekiwała ona przecież przez 53 lata na rozpoznanie sprawy przez organ administracji publicznej, który zaczął biec w dacie złożenia wniosku przez jej poprzedników prawnych, co nie było sytuacją w praworządnym państwie. Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, iż (cyt.): "Instytucja sumy pieniężnej jest nierozerwalnie sprzężona z instytucją grzywny oraz niewykonywaniem przez organ wyroku Sądu zobowiązującego go do rozpoznania wniosku". Zatem, wprawdzie zgodzić się trzeba ze skarżącą, że uzasadnienie przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w przedmiocie przyznania stronie sumy pieniężnej było dość ogólne, tym niemniej, skoro nawet sama skarżąca dostrzegała powiązanie, istniejące pomiędzy grzywną nałożoną zaskarżonym wyrokiem na organ (przez co należy rozumieć zarówno sam fakt jej nałożenia jak i jej wysokość), to przy tak określonej wysokości grzywny oraz (jak wyżej to zauważono) przy zasadnym uznaniu, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku (nie w rozpoznaniu wniosku) nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 zaskarżonego wyroku, nie mogło być uznane za naruszające prawo. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona co – z mocy art. 184 p.p.s.a. – skutkowało jej oddaleniem.