I OSK 539/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Ke 38/19 w sprawie ze skargi H. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Ke 38/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi H. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi publicznej, w pkt I zobowiązał Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 16 kwietnia 2015 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi; w pkt II stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł (pkt III) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt IV). Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. J. M. i H. S. zwróciły się do Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach z wnioskiem o zaprojektowanie i wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 728 na przyległą do niej nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], oznaczoną nr ewidencyjnym [...] oraz wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 728 w sposób zapewniający dostęp do drogi publicznej nieruchomościom położonym w K. w obrębie ul. [...], oznaczonym nr ewidencyjnymi [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku strony podniosły, że w razie niewykonania podczas przebudowy drogi nr 728 zjazdu na działkę nr ewid. [...], nieruchomość ta zostanie całkowicie pozbawiona możliwości obsługi komunikacyjnej. Podobnie w przypadku działek nr ewid. [...] i [...] pierwotnie nieruchomości te posiadały dostęp do drogi publicznej istniejącą drogą wewnętrzną stanowiącą własność Skarbu Państwa. W udzielonej odpowiedzi na powyższy wniosek organ poinformował, że nie pozbawia przedmiotowych działek dostępu do drogi publicznej, zaś zgodnie z art. 29 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) budowa nowego zjazdu należy do obowiązków właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, która zostanie wydana po wystąpieniu z wnioskiem o jej wydanie, do którego strona złoży stosowne załączniki. Organ wskazał, że zjazd z drogi wojewódzkiej na drogę wewnętrzną prowadzącą do działek nr ewid. [...] i [...] został wykonany. Natomiast nie jest w kompetencji organu wykonanie drogi dojazdowej do ww. działek położonych ok. 100m od drogi wojewódzkiej, gdyż organ ten realizuje projekty na gruntach będących w jego zarządzie, zaś działki, na których leży ww. droga wewnętrzna, należą do Gminy. W kolejnych pismach wnioskodawczynie domagały się wykonania zjazdu na działkę nr 2696/2 lub wydania decyzji administracyjnej w sprawie przedmiotowego zjazdu. Organ zaś, pisemnie odpowiadając na te wnioski, podtrzymywał swoje stanowisko o konieczności złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu i braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W dniu 8 sierpnia 2019 r. H. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach w sprawie dotyczącej zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 728 w K. W uzasadnieniu skargi podniosła, że od dnia złożenia opisanego na wstępie wniosku, tj. 16 kwietnia 2015 r. nie została w sprawie wydana decyzja, tym samym uniemożliwiono stronie złożenie odwołania do organu II instancji w sytuacji, gdyby jej wniosek został załatwiony negatywnie. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie wzywała organ do niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji bądź dokonania czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach wyjaśnił m.in., że w dniu 30 października 2018 r. skarżąca wniosła do organu odwoławczego ponaglenie, które Kolegium uznało za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin rozpoznania sprawy do dnia 18 lutego 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, stojąc na stanowisku, że nie ma podstaw prawnych do prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że odmowa odtworzenia zjazdu w sytuacji gdyby dotychczas istniał ten zjazd i doszło do przebudowy drogi wymaga załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Gdyby zaś ustalono, że doszło do budowy lub przebudowy drogi a zjazd, którego odtworzenia domaga się skarżąca dotychczas nie istniał, to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlegałoby umorzeniu oraz zaleciło zbadanie, czy skarżąca jest stroną postępowania. Organ I instancji wyjaśnił, że mając na uwadze zlecenia Kolegium zwrócił się do H. S. i J. M. o udokumentowanie prawa własności do przedmiotowych działek. J. M. w piśmie z dnia 24 maja 2019 r. poinformowała, że jest właścicielką ww. nieruchomości i załączyła pełnomocnictwo dla H. S. do reprezentowania jej w sprawie urządzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 728 na tę działkę. Natomiast H. S. nie odpowiedziała na skierowane do niej wezwanie. Zdaniem organu, w tej sytuacji stroną postępowania w sprawie jest J. M. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że skarga została złożona przez H. S., która nie jest stroną postępowania. Niezależnie od udzielonego skarżącej upoważnienia do udzielania dalszych pełnomocnictw organ uznał, że jest ona pełnomocnikiem, a nie stroną postępowania i nie może występować w postępowaniu we własnym imieniu. Na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. wyjaśnił, że skarżąca faktycznie użytkuje wszystkie trzy działki, o których mowa we wniosku z dnia 16 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zwrócił uwagę, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., który wpłynął do Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach w dniu 20 kwietnia 2015 r. Złożony został zarówno przez H. S. jak i J. M. Wniosek H. S. do dnia wniesienia skargi (8 sierpień 2019 r.) nie został załatwiony przez organ. Zwłoka w rozpoznaniu wniosku skarżącej jest zatem znaczna. W ocenie Sądu prawdopodobnie powyższa zwłoka wynikała z błędnej wykładni art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, będącej skutkiem wadliwej oceny charakteru czynności podejmowanych na podstawie tego przepisu. Podkreślono, że kierunek procesowego załatwienia sprawy wytyczyło organowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach najpierw w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2019 r., a potem w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2019 r., co jednakże nie doprowadziło do skutecznego załatwienia wniosku H. S. Zatem organ na dzień orzekania pozostawał w bezczynności. Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ do załatwienia tego wniosku, wyznaczając termin 30 od dnia doręczenia akt organowi. Sąd stwierdził również, że gdyby przyjąć, że o nierozpoznaniu wniosku z dnia 16 kwietnia 2015 r. zadecydowała okoliczność ujawniona w piśmie J. M. z dnia 20 maja 2019 r., że to ona jest wyłącznym właścicielem działki nr [...], a H. S. miała jej pełnomocnictwo do występowania w sprawie urządzenia zjazdu na tę nieruchomość, to także ta okoliczność nie uzasadnia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Wniosek ten pochodził od dwóch osób, H. S. i J. M. Skarżąca we wniosku z dnia 16 kwietnia 2015 r. jak i w późniejszych pismach występowała również w swoim imieniu. Do organu należało ustalenie, czy jest ona stroną postępowania. Przepisy prawa przewidują procesowe formy załatwienia wniosku pochodzącego od podmiotu, który nie jest stroną postępowania. Takiego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku H. S. na datę wyrokowania również nie było w obrocie prawnym. Niemniej nie może umknąć uwadze organów to, że skarżąca wskazała, że jest faktycznym użytkownikiem nieruchomości nr ewid. [...] (o czym wskazała we wniosku z dnia 16 kwietnia 2015 r. i co potwierdził jej pełnomocnik na rozprawie). Organ powinien więc rozważyć, czy skarżąca ma interes prawny w żądaniu urządzenia zjazdu z drogi publicznej na przedmiotową nieruchomość w związku z przeprowadzoną przebudową tej drogi, skoro przepis art. 29 u.d.p. uprawnia do formułowania żądań w oparciu o te przepisy nie tylko właściciela nieruchomości, ale także jej użytkownika. Sąd stwierdził więc przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Okresy zwłoki, podczas których skarżąca nie wykazywała żadnej aktywności w sprawie, zwłaszcza po złożeniu wcześniej kilku wniosków z prośbą o rozpoznanie wniosku i wydanie decyzji administracyjnej oraz uzyskaniu od organu pisemnych odpowiedzi podtrzymujących stanowisko organu w sprawie, nie są zawinione przez stronę. Sąd ocenił, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz uwzględnił w części wniosek strony o zasądzenie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej, uznając, że w okolicznościach sprawy kwota w wysokości 3.000 zł będzie stanowić odpowiednią rekompensatę dla skarżącej w związku ze stwierdzoną przewlekłością organu w załatwieniu jej wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach, zarzucając naruszenie: 1) art. 32 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. przez uznanie, że prawo do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 728 na nieruchomość - działkę nr [...] w m. K. przysługuje H. S. mimo braku dostatecznych podstaw do uznania, że jest ona stroną postępowania; 2) art. 149 § 1a P.p.s.a. przez stwierdzenie, że organ wnoszący skargę kasacyjną dopuścił do przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 149 § 2 P.p.s.a. przez przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej 3.000 zł. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z dnia 28 września 2020 r. Dyrektor Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach wyraził zgodę na rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej. Również H. S. oświadczyła, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Najdalej idącym okazał się zarzut naruszenia art. 32 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przez uznanie, że prawo do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 728 na nieruchomość - działkę nr [...] w m. K. przysługuje H. S. mimo braku dostatecznych podstaw do uznania, że jest ona stroną postępowania. Zarzut ten okazał się trafny, a jego zasadnie wywiedziona podstawa usprawiedliwia uchylenie zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do ww. zarzutu należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stroną w rozumieniu przytoczonego przepisu są podmioty, o których mowa w art. 32 i art. 33 P.p.s.a., tj. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a także uczestnik na prawach strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym legitymację do wniesienia skargi mają podmioty, które mają interes prawny w jej wniesieniu, we własnej sprawie administracyjnej. Interes prawny, o którym mowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu, czynności organu administracji publicznej, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Interes prawny wyraża się zatem w żądaniu dokonania przez sąd oceny zgodności przedmiotu zaskarżenia z obiektywnym porządkiem prawnym. Skarga może przy tym dotyczyć jedynie własnej sprawy administracyjnej skarżącego, zatem interes prawny, o którym mowa, ma charakter materialnoprawny w tym znaczeniu, że musi być oparty – w przeważającej większości spraw – na normach administracyjnego prawa materialnego (por. T. Woś [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017, s. 163–164). Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, natomiast status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Interes prawny musi być interesem własnym, indywidualnym i wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której podmiot nie może poprzeć swojego zainteresowania sprawą przepisami prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 771/15 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2292/15 i z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1262/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając w tych kategoriach uprawnienie H. S. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwości co do istnienia podstaw uzasadniających jej legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Należy zauważyć, że z treści sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skargi wynika, że została ona wniesiona w imieniu H. S., a dołączone do skargi pełnomocnictwo wskazuje, że zostało udzielone przez wnoszącą skargę do reprezentowania jej w sprawie administracyjnej dotyczącej przewlekłości postępowania prowadzonego przez Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach. Na powyższe okoliczności zwracał również uwagę organ w odpowiedzi na skargę, podkreślając że w toku postępowania H. S. występowała jako pełnomocnik J. M., a zatem nie może występować w tym postępowaniu w imieniu własnym. Tymczasem Sąd I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zbadanie przesłanek uzasadniających status H. S. jako strony postępowania, rozpatrując merytorycznie skargę. Podkreślić przy tym należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchylającego postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania, zauważyło że akta administracyjne w żaden sposób nie dokumentują kto jest właścicielem działki nr [...] podczas gdy kwestia ta jest kluczowa w sprawie, ponieważ wyznacza katalog stron postępowania. Stosując się do ww. zaleceń Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach wezwał H. S. i J. M. do udokumentowania swojego prawa własności do wskazanej działki. Odpowiedź na powyższe wezwanie udzieliła jedynie J. M. przedstawiając wypis z rejestru gruntów, z którego wynika że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. H. S. nie przedstawiła żadnych motywów uzasadniających jej legitymację skargową, wskazując wyłącznie w uzasadnieniu skargi, że wnioskodawczyni od czasu przebudowy drogi wojewódzkiej nr 728 pozbawiona jest dostępu do swojej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku na s. 9 odwołuje się do postanowienia SKO z [...] kwietnia 2019 oraz stwierdza, że "Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach wezwał H. S. i J. M. do udokumentowania prawa własności działki nr [...], a po ustaleniu, że właścicielem nieruchomości jest J. M., zawiadomił ją pismem z dnia 24 czerwca 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę ewidencyjną [...]". W takich okolicznościach Sąd rozpoznaje skargę wniesioną przez H. S. w imieniu własnym, a nie jako pełnomocnik J. M., pomijając zupełnie zbadanie, czy wnoszącej skargę H. S. przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze, zasadna jest wątpliwość co do legitymowania się przez H. S. interesem prawnym w niniejszej sprawie, dlatego należy wyjaśnić, czy budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 728 na działkę nr [...] położoną w K. oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącej jako właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dopiero takie ustalenie da podstawę do przyjęcia, że jej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym był oparty na interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego. Dodatkowo należy zauważyć, że dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości istotny jest wpis w księdze wieczystej, a nie wpis w ewidencji gruntów i budynków. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokona oceny legitymacji skargowej H. S., uwzględniając powyżej zawartą ocenę prawną dotyczącą interesu prawnego jako przesłanki legitymującej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji winien ustalić, czy skarżąca posiada interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., domagając się podjęcia przez organ działań dotyczących wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 728 na przyległą do niej nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], oznaczoną nr ewidencyjnym [...]. W związku z brakiem wykazania legitymacji skargowej wnoszącej skargę, przedwczesna jest ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podniesionych przez Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach zarzutów naruszenia art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), ponieważ wszystkie strony postępowania sądowoadministracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyraziły na to zgodę. W sprawie nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem Dyrektor Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach, reprezentowany w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez radcę prawnego, nie złożył stosownego wniosku.