I OSK 542/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1176/13 w sprawie ze skargi B.O. i L.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1176/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi B. O. i L. O., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Sąd orzekł jednocześnie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], Wójt Gminy Sitno: 1) ustalił B. i L. O., współwłaścicielom nieruchomości nr [...] o pow. 0,0887 ha, położonej w miejscowości J., opłatę adiacencką w wysokości 2 607,78 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; 2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz Gminy Sitno jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Po rozpoznaniu odwołania B. i L. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., uchyliło pkt 2 decyzji Wójta i orzekło, iż ustalona kwota winna być uiszczona na rzecz Gminy Sitno po upływie 14 dni, od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Organ wskazał, że za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej należy uznać datę zawarcia umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, co miało miejsce w dniu 15 czerwca 2011 r., w którym obowiązywała już uchwała Rady Gminy Sitno w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium, zostały spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Ponadto, zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 22 listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r. W skardze na powyższą decyzję B. i L. O. zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym pominiecie okoliczności, że na ich działce istnieje własne ujęcie wody oraz zbiornik na nieczystości płynne, co w istotny sposób zaniżyło wartość tej nieruchomości przed stworzeniem możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Skarżący zakwestionowali też ustaloną przez organy obu instancji datę stworzenia możliwości przyłączenia ich działki do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podnosząc, że należało uznać, iż warunki podłączenia dla tej działki zostały stworzone jeszcze przed 12 listopada 2009 r. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, wniosło o jej oddalenie. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał: Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygniecie organu narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Kolegium, wydając w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjno-reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie punktu drugiego decyzji Wójta Gminy Sitno, nie rozstrzygnęło zaś w przedmiocie punktu pierwszego tej decyzji. Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy bezspornie miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem. Nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładani językowej, ani systemowej. Jeżeli zatem organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że Kolegium podzieliła zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną orzeczenia organu pierwszej instancji co do punktu pierwszego decyzji. Odnosząc się do kwestii ustalenia daty, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, wskazać należało, iż w myśl art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia następuje na podstawie odrębnych przepisów. Należą do nich przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Stosownie do art. 54 tej ustawy, przystąpienie do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wymaga zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Regulacji tej nie sposób pominąć przy ustaleniu daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak wymaganego prawem przyjęcia zgłoszenia zakończenia budowy przez organ nadzoru budowlanego czyni użytkowanie obiektu budowlanego nielegalnym. W związku z tym należy przyjąć, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest data przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy realizacji tych sieci. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych przy realizacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w miejscowości J. miało miejsce w dniu 13 lutego 2012 r. Ta data stanowi zatem dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 wyżej powołanej ustawy. Ponadto przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości, a zatem również własnych ujęć wody, czy urządzeń do gromadzenia i odprowadzania ścieków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, prawidłowo reprezentowane, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracyjny dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu nie zawierało sformułowania "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione. Podkreślić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie powoduje ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, lecz sprowadza się do kontroli zaskarżonego orzeczenia pod kątem zarzutów podniesionych w tej skardze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odniósł się także do przepisów prawa materialnego, przytoczonych w skardze do niego, postawiło zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w istocie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezgodne z tym ostatnim przepisem rozstrzygnięcie Kolegium. Skargę kasacyjną należało rozpoznać zatem tylko w zakresie tego zarzutu i Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za usprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga, aby po uchyleniu decyzji w części i orzeczeniu co do istoty sprawy tylko w zakresie uchylonym, zawierać rozstrzygnięcie także co do pozostałej części decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgadza się zaś z tym stanowiskiem. Spór dotyczy zatem treści rozstrzygnięcia decyzji odwoławczej, wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję jedynie w części i w tym zakresie orzeka co do istoty, nie zawierając rozstrzygnięcia co do pozostałej części. Zagadnienie to było przedmiotem sporów interpretacyjnych w orzecznictwie Naczelnego Sądu i zarysowały się w nim dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga, aby po uchyleniu decyzji w części i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy zawrzeć rozstrzygnięcie co do części nieuchylonej, utrzymujące decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, gdyż brak w tym zakresie może powodować problemy z egzekucją decyzji, a także nasuwać wątpliwości w ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wedle natomiast drugiego poglądu organ odwoławczy może orzec o utrzymaniu decyzji pierwszej instancji w części nieuchylonej, jednak nie jest do tego zobowiązany, mając na uwadze treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a. i przy rozróżnieniu w pkt 2 uchylenia decyzji w całości lub części i orzeczenia w zakresie uchylonym. Organ odwoławczy jest zobowiązany, po uchyleniu, orzec co do istoty, a jeśli uchylenie dotyczy tylko części to orzeczenia w tej części, co do pozostałej natomiast jest uprawniony, a nieskorzystanie z tego uprawnienia skutkuje tym, że sytuację prawną strony określa decyzja odwoławcza w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy oraz decyzja pierwszoinstancyjna w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanął na stanowisku pierwszego poglądu. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem co do zasady, że decyzja odwoławcza powinna zawierać rozstrzygnięcia tak co do części uchylonej, jak i nieuchylonej, jednak trzeba mieć na uwadze także inne okoliczności wynikające z jednej strony z charakteru sprawy administracyjnej oraz wymogów formalnych, które decyzja administracyjna musi spełniać, zaś z drugiej z podstaw uchylenia decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepisy postępowania administracyjnego obowiązują w każdym postępowaniu, każdy organ w każdej sprawie, jednak każda sprawa administracyjna, mimo pewnych podobieństw, cechuje się odrębnością, jest indywidualna. Taki charakter zmusza do rozważenia jej zatem pod takim właśnie kątem. Oznacza to, że w sprawie może nastąpić odstępstwo od generalnej zasady, powodując, że decyzja, na pierwszy rzut oka formalnie wadliwa, w istocie, po jej analizie, nie musi się taka okazać. Artykuł 107 § 1 k.p.a. wskazuje elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, a istotnymi co do meritum są rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Z kolei § 3 zawiera warunki, jakim uzasadnienie powinno odpowiadać. § 4 tego artykułu przewiduje możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji, wskazując przesłanki odstąpienia. Z przepisów tych wynika, i zasadą jest, że decyzja uzasadnienie musi zawierać, gdyż odstąpienie jest tylko wyjątkiem w jednej właściwie sytuacji – uwzględnienia w całości żądania strony, zaś wykluczona z tego odstąpienia jest decyzja odmowna. Oznacza to, że decyzję administracyjną należy traktować jako całość w tym znaczeniu, że należy brać pod uwagę dwa jej elementy – rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Jeżeli decyzja odwoławcza, wydawana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyla decyzję pierwszoinstancyjną tylko w części i w tym zakresie orzeka co do istoty i nie odnosi się w sentencji do pozostałej nieuchylonej części, to jakkolwiek nie jest to rozstrzygnięcie prawidłowe, to jednak niezbędne jest odczytanie sentencji łącznie z uzasadnieniem decyzji. Wówczas okazać się może, że uchybienie ww. przepisom nie musiało mieć wpływu na wynik sprawy. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji może mieć miejsce w przypadkach wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Punkt 1 tego przepisu przewiduje możliwość uchylenia z powodu naruszenia prawa materialnego i procesowego, przy czym procesowego z powodów dających podstawę do wznowienia postępowania – lit. b, a także innych naruszeń – lit. c. Jeżeli uwzględnienie skargi miało miejsce z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. to uchylenie jest dopuszczalne jeśli naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność wpływu na wynik sprawy musi być zatem wykazana. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną tylko w zakresie terminu w jakim ma być uiszczona opłata adiacencka i w tej części orzekło co do istoty, bez odniesienia się co do pozostałej, nieuchylonej części decyzji. Jest to wada decyzji odwoławczej. Jednak w uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się co do meritum sprawy, tak w zakresie samej możliwość ustalenia opłaty (uchwała rady gminy, termin możliwości przyłączenia do wybudowanej infrastruktury), jak jej wysokości (ocena operatu). Uzasadnienie decyzji wskazuje zatem, że decyzja pierwszej instancji była wadliwa tylko w zakresie terminu uiszczenia opłaty. Wojewódzki Sąd, uchylając decyzję Kolegium z przyczyny naruszenia przepisów postępowania, wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jakkolwiek szeroko omówił zagadnienia konieczności zawarcia rozstrzygnięcia co do całości decyzji pierwszoinstancyjnej, całościowo, to jednak w istocie nie wynika z uzasadnienia wyroku istotność uchybienia na wynik rozstrzygnięcia. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a w ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd oceni sprawę co do meritum.