I OSK 546/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Marek Gorski Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA 3142/03 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na rzecz Państwa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA 3142/03, oddalił skargę J. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – po rozpatrzeniu odwołania A. R. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającą, że do nieruchomości stanowiącej uprzednio własność P. D. pod nazwą "Dobra Ziemskie L." o pow. 193 morgi 129 prętów, co odpowiada pow. 109,6261 ha, położonej w Gminie [...], znajduje zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). W ocenie Organu odwoławczego, Wojewoda [...] zasadnie stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość, której powierzchnia wynosiła ponad 100 ha, zaś powierzchnia użytków rolnych ponad 50 ha podpadała pod działanie wskazanego przepisu. A. R., w której miejsce w toku postępowania wstąpił syn J. R., złożyła skargę na powyższą decyzję podnosząc, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej dawał podstawy do przejęcia jedynie nieruchomości ziemskich. Zdaniem strony skarżącej, pomimo że przedmiotowa nieruchomość spełniała określoną w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przesłankę dotyczącą powierzchni, to nie miała ona w dniu 1 września 1939 r. charakteru nieruchomości ziemskiej, gdyż w wyniku zatwierdzenia w odniesieniu do niej planu podziału i zabudowy przez Urząd Wojewódzki, utraciła ona w sensie prawnym charakter rolniczy, co wynika z treści art. 53 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, i z tego względu nie mogła podlegać reformie rolnej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałyby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą wejścia w życie, w zakresie nieruchomości wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e) wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej. Przepisy wykonawcze do tego dekretu, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., w jego § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Samo złożenie wniosku nie zawiesza skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody, ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji, stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, powodowało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany. Uzasadniając wyrok wskazano również, jak już ustalił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 138/98, że sporządzenie przed dniem 1 września 1939 r. planu parcelacji na podstawie pomiarów na gruncie oraz zatwierdzonego przez Wojewodę planu zabudowania bez doprowadzenia do zatwierdzenia planu parcelacyjnego przez właściwy organ nie rodziło skutków w postaci utraty przez tę nieruchomość charakteru nieruchomości ziemskiej, a tym samym nie dawało podstaw do wyłączenia tej nieruchomości spod działania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zatwierdzeniu podlegały bowiem, plany parcelacji sporządzone zarówno w trybie przepisów ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r. Nr 1 poz. 1), jak też w trybie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby projekty parcelacji przedmiotowej nieruchomości zostały następnie przedstawione do zatwierdzenia. Tym samym nie można uznać, że nieruchomość stanowiąca uprzednio własność P. D. pod nazwą "Dobra Ziemskie L." o pow. 193 morgi 129 prętów, co odpowiada pow. 109,621 ha utraciła charakter nieruchomości ziemskiej. Przy czym Sąd powołał się na Uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. dokonujący wykładni przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W związku z tym – uznał Sąd – przy ocenie czy nieruchomość ta podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, podstawowe znaczenie miała powierzchnia tej nieruchomości. Jak zaś jednoznacznie wynika z akt sprawy powierzchnia przedmiotowej nieruchomości ziemskiej wynosiła ponad 100 ha, a powierzchnia użytków rolnych 96,5 ha, co dawało podstawę do stwierdzenia, że nieruchomość pod nazwą "Dobra Ziemskie L.", podpadała pod działanie przepisów dekretu. A. D., uczestnik postępowania, złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie art. 2 ust. 1 lit,. e) i art. 2 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 53 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, poprzez przyjęcie, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości objęte przed dniem 1 września 1939 r. zatwierdzonym planem zabudowania, lecz nieobjęte zatwierdzonym planem parcelacyjnym oraz, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości podzielone fizycznie (faktycznie) przed dniem 1 września 1939 r. na działki o powierzchni mniejszej niż 50 ha; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. a) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości mimo naruszenia przez nią prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w całości, mimo że zachodziły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w świetle przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, nie jest zasadne wiązanie zmiany charakteru nieruchomości z ziemskiej na budowlaną wyłącznie z zatwierdzeniem planu parcelacji przez wydział powiatowy, działający w trybie art. 57 tegoż rozporządzenia. Zatwierdzenie planu parcelacji miało bowiem tylko takie znaczenie, że stanowiło podstawę do podziału położonych w osiedlach terenów budowlanych, nie stanowiących własności Państwa albo związków komunalnych, na dwie lub więcej działek. Zatwierdzenie planu parcelacji, zgodnie z art. 52-53 rozporządzenia Prezydenta, dotyczyło nieruchomości, które już miały status terenów budowlanych. Zmiana charakteru nieruchomości z ziemskiego na budowlany (tzw. "odrolnienie" nieruchomości) następowała zaś z chwilą uprawomocnienia się w stosunku do niej planu zabudowania. Plan ten, stanowiący odpowiednik instytucji występującej we współczesnym prawie administracyjnym pod nazwą "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", przeznaczał określone w nim tereny, niezależnie od ich dotychczasowego statusu i sposobu wykorzystywania, na cele budowlane. Ponadto za zasadne uznano twierdzenie, że nie tylko podział prawny nieruchomości ziemskiej na działki budowlane decydował o utracie jej dotychczasowego charakteru, ale że podział fizyczny nieruchomości ziemskiej na parcele mniejsze niż 50 ha wyłączał rozparcelowaną nieruchomość spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Przede wszystkim wskazać należy, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e) i art. 2 ust. 2 ww. dekretu PKWN z 6 września 1944 r. oraz art. 53 ww. rozporządzenia o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zgodnie z powołanym przepisem dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączna powierzchnia przekracza 100 ha, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli łączna powierzchnia przekracza 100 ha niezależnie od wielkości użytków rolnych. Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja tego przepisu jest prawidłowa i została szczegółowo uzasadniona. Bezspornym jest, iż przepisowi temu podlegały nieruchomości ziemskie. Wbrew temu co twierdzi skarżąca, taki właśnie charakter miała przedmiotowa nieruchomość i nie utraciła tego charakteru poprzez zatwierdzenie planu zabudowania i dokonany plan parcelacyjny. Utrata charakteru nieruchomości ziemskiej następowała bowiem dopiero z datą zatwierdzenia przez właściwy organ administracji projektu parcelacji. Samo dokonanie planu parcelacji, takiego charakteru nie pozbawiały. Do skutecznego przeprowadzenia parcelacji zgodnie z przepisem art. 65-67 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej, niezbędne bowiem było uzyskanie zezwolenia własnego okręgowego urzędu ziemskiego na parcelację, a następnie zatwierdzenie projektu parcelacji przez prezesa tego urzędu. Wbrew temu co się twierdzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, również na gruncie przepisów prawa budowlanego – rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202) plan parcelacji do swojej skuteczności wymagał zatwierdzenia. Zasadnie również powołał się Sąd I instancji na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. w sprawie W 3/89 w sprawie wykładni art. 2 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w której Trybunał właśnie odniósł się do daty utraty charakteru ziemskiego przez nieruchomości w następstwie dokonanego planu parcelacji z przeznaczeniem na działki budowlane, a więc do sytuacji, w jakiej na dzień 1 września 1939 r. znajdowała się przedmiotowa nieruchomość. W związku z tym stwierdzić należy, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów dekretu jest prawidłowa. W takiej sytuacji nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów postępowania. Sąd dopuściłby się wskazanych naruszeń gdyby uzasadniony był zarzut naruszenia prawa materialnego. Ponieważ – jak to wskazano wyżej – do takiego nie doszło, to nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.