I OSK 551/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Małgorzata Pocztarek Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1297/05 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE: Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1297/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] nakładającą na przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe B. S. z siedzibą w [...] karę pieniężną za przejazd bez zezwolenia pojazdem nienormatywnym na trasie z miejscowości [...] do [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny. W dniu 24 września 2002 r. na drodze wojewódzkiej nr 631 w miejscowości [...] przeprowadzono kontrolę pojazdu składającego się z ciągnika marki MERCEDES – BENZ nr rej. [...] i naczepy marki SCHWARZMULLER 2A 3SHS E nr rej. [...], stanowiącego własność B. S.. W wyniku tej kontroli po dokonaniu ważenia stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku: 1) na drugą oś pojedynczą pojazdu, bowiem przy dopuszczalnym nacisku 80 kN stwierdzono nacisk 101,61 kN, a więc przekroczenie wynosiło 21,61 kN; 2) na trzecią składową oś pojazdu, przy rozstawie osi powyżej 1,30 do 2,00 m, albowiem przy dopuszczalnym nacisku 72,50 kN stwierdzono nacisk 78,92 kN, a wiec przekroczenie wynosiło 6,42 kN; 3) oraz na czwartą składową oś pojazdu, przy rozstawie osi powyżej 1,30 do 2,00 m, albowiem przy dopuszczalnym nacisku 72,50 kN, natomiast podczas kontroli stwierdzono nacisk 76,81 kN, a więc przekroczenie wynosiło 4,31 kN. W związku ze stwierdzeniem powyższych naruszeń i jednoczesnym brakiem zezwolenia na poruszanie się pojazdem nienormatywnym Dyrektor Mazowieckiego Zarządu Dróg Miejskich decyzją z dnia [...] nałożył na B. S. karę pieniężną w wysokości 9960,00 zł. Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Powyższe decyzje B. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. We wniesionej skardze podkreślił, iż kontrolowany kierowca nie został przed rozpoczęciem czynności kontrolnych poinformowany o technice najeżdżania pojazdem na wagi i zjeżdżania z nich, nie poinformowano go także o przysługującym mu prawie sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wag ze świadectwami legalizacji, a ponadto nie sporządzono protokołu z pomiaru równości terenu na stanowisku do ważenia pojazdu. Kierowca nie otrzymał kopii protokołu, a z oświadczeniem i pouczeniem znajdującym się na końcu protokołu zatrzymania i kontroli zapoznał się, gdy podpisywał ten protokół już po zakończeniu wszystkich czynności kontrolnych. Ponadto skarżący zauważył, iż w chwili wydawania przez organ pierwszej instancji decyzji nie istniały jeszcze prawnie wiążące przepisy procedury pomiaru wagi pojazdu, a zatem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę podniósł, iż zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) "do postępowań administracyjnych wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Skoro zatem ustawa weszła w życie z dniem 24 listopada 2003 r., a postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało w dniu przeprowadzenia kontroli, czyli 24 września 2002 r., to organy administracyjne obu instancji słusznie zastosowały przepisy obowiązujące przed dniem 24 listopada 2003 r. tzn. art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - tj. pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach - bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 4, pobiera się kary pieniężne. Jednocześnie w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262) określono szczegółowo, jakie są dopuszczalne naciski osi pojedynczej i wielokrotnej na drogi. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z przeprowadzonej w dniu 24 września 2002 r. kontroli pojazdu stanowiącego własność B. S. bezspornie wynika, że zostały przekroczone dopuszczalne parametry nacisku drugiej osi pojedynczej, trzeciej osi składowej oraz czwartej składowej osi pojazdu na drogę o dopuszczalnych naciskach na oś pojedynczą do 80 kN, a skarżący nie posiadał zezwolenia na przejazd takim pojazdem. Nawet sam skarżący w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował tych ustaleń, a jedynie wskazywał, iż kopalnie nie posiadają stosownych wag do ważenia nacisku osi na drogę, lecz ważą masę całkowitą pojazdu, a poza tym przewożonego towaru jakim był piasek nie da się zabezpieczyć przed przesuwaniem. Sąd podkreślił, że powyższe okoliczności nie mają znaczenia w sprawie, bowiem przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym wyraźnie określają, że ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu lub dopuszczalnej ładowności pojazdu, oraz wskazują sposób umieszczenia i zabezpieczenia w pojeździe przewożonego ładunku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się również z podnoszonymi w skardze zarzutami uchybień proceduralnych podczas kontroli. Stwierdził, iż z przeprowadzonej kontroli sporządzony został szczegółowy i odpowiadający wymogom z art. 68 § 1 kpa protokół, z którego m.in. wynika, że kierowca przed rozpoczęciem czynności kontrolnych został poinformowany o technice najeżdżania pojazdem na wagi i zjeżdżania z nich, miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wag ze świadectwami legalizacji oraz udostępniono mu do wglądu legitymacje służbową, upoważnienie do przeprowadzenia kontroli oraz protokół pomiaru równości terenu na stanowisku do ważenia pojazdu. Natomiast waga za pomocą, której dokonano ważenia posiadała ważną legalizację. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionował twierdzenia skarżącego, iż w dniu kontroli nie istniała podstawa prawna dla działania organów i wymierzenia grzywny. Stanowiły ją bowiem ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), ustawa z dnia 21 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) i Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432). Uprawnienie pracowników zarządu dróg do kontroli pojazdów wynika natomiast z Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 1999 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 563). Sąd zwrócił również uwagę, iż ustawa z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r., w art. 29 przewidywała, iż do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych prawna kontrola metrologiczna odbywała się na podstawie przepisów dotychczasowych (nie dłużej jednak niż 1 rok od dnia wejścia w życie ustawy czyli do dnia 1 stycznia 2004 r.). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż kwestionowanie przez skarżącego kontroli metrologicznej jest nieuzasadnione. Z kolei stosownie do treści art. 29a ustawy Prawo o miarach przyrządy pomiarowe zalegalizowane do dnia 31 grudnia 2003 r. zgodnie z zasadami określonymi w art. 29 mogą nadal być legalizowane, lecz nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2013 r., o ile spełniają wymagania przepisów, na podstawie których zostały zalegalizowane. Świadectwo legalizacyjne wag użytych w niniejszej sprawie zostało wydane w dniu 11 kwietnia 2002 r. i miało ważność do dnia 30 kwietnia 2004 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił także, iż wskazane przepisy ustawy Prawo o miarach - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie stanowią podstawy działania organów administracji i wydawania decyzji administracyjnych, a jedynie są podstawą do wydania świadectw legalizacji urządzeń. Od powyższego wyroku skarżący za pośrednictwem pełnomocnika w ustawowym terminie złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżył w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w szczególności poprzez: - przyjęcie, że w dacie kontroli pojazdu należącego do skarżącego tj. w dniu 24 września 2002 r. istniały przepisy wykonawcze do ustawy Prawo o miarach zawierające wymagania tzw. metrologiczne, czyli proceduralne będące przepisami prawa powszechnie obowiązującego, określające tryb i warunki dokonywania pomiarów wagi pojazdów w ruchu, - oraz nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię art. 29 i 29a ustawy Prawo o miarach oraz art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że decyzja z dnia [...] Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w chwili przeprowadzenia kontroli pojazdu i wydania tej decyzji nie obowiązywały żadne przepisy wykonawcze regulujące metody i warunki przeprowadzania pomiaru obciążenia osi pojazdu. Wynika to z art. 9 ustawy – Prawo o miarach z dnia 11 maja 2001 r., który określa je jako wymagania metrologiczne. Kwestie te uregulowano bowiem dopiero w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, które weszło w życie w dniu 13 marca 2004 r. Skarżący podkreślił, że w chwili kontroli nie obowiązywało także Zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu, bowiem utraciło ono moc z dniem 30 czerwca 2002 r. na podstawie art. 51 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1800), ponadto zarządzenie to nigdy nie stanowiło źródła prawa powszechnie obowiązującego. Ustawą – Prawo o miarach zmieniono i przyznano upoważnienie do wydawania stosownego rozporządzenia w omawianym zakresie Radzie Ministrów, a następnie ministrowi właściwemu do spraw gospodarki – art. 47 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. Organy wyżej podane nie wydały stosownego rozporządzenia, a oznacza to, że w chwili kontroli pojazdu nie istniały przepisy procedury pomiaru wagi pojazdu. W konsekwencji metody i warunki w jakich dokonano pomiaru obciążenia osi pojazdu skarżącego były dowolne i nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Zatem w przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniom Sądu nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 29 i 29a ustawy Prawo o miarach, ponieważ mówią one o stosowaniu przepisów dotychczasowych, a przepisów takich wówczas w ogóle nie było. Nie było zatem prawnej możliwości orzekania kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym w oparciu o wykorzystanie pomiarów wag. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący wskazał na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie tj. wyrok z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt 3 II SA /Lu 1458/03 oraz wyrok z dnia 23 kwietnia 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Lu 1402/03. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, jak już niejednokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, że wymagania metrologiczne, to wymagania zasadnicze i szczegółowe, którym musi odpowiadać przyrząd pomiarowy (art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach); prawna kontrola metrologiczna zaś to działanie zmierzające do wykazania, że przyrząd pomiarowy spełnia wymagania metrologiczne (art. 4 pkt 9 ustawy – Prawo o miarach). Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r., za wyjątkiem przepisów podanych w art. 34, które weszły w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Z powyższego wynika, że chodzi tylko o to, jakie mogą być przyrządy pomiarowe, a nie o to jak się nimi posługiwać. Warunki właściwego stosowania i warunki techniczne użytkowania przyrządów pomiarowych nie stanowią odrębnego przedmiotu regulacji rozumianej jako uniwersalna procedura pomiarów przyrządami danego rodzaju, lecz składają się na wymagania metrologiczne, jakie maja spełnić te przyrządy. Przepisy metrologiczne – jako odnoszące się do urządzeń pomiarowych – nie mogą więc wprost stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej stanowiącej o ukaraniu przewoźnika za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych. Nie odnoszą się one bowiem do kwestii uprawnień, czy obowiązków prawnych stron postępowania administracyjnego, a regulują zasady prawnej kontroli metrologiczne, jakiej poddawane są przyrządy pomiarowe przez organy administracji miar w formie zatwierdzenia typu oraz legalizacji. Zarówno pod rządami ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach (Dz. U. Nr 55, poz. 248 ze zm.), jak i obowiązującej od 1 stycznia 2003 r. ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441) użytkowane mogą być tylko te przyrządy pomiarowe, które posiadają ważną legalizację. Istotne jest więc czy przyrząd pomiarowy (waga), który został użyty do ważenia pojazdu w dniu 24 września 2002 r. odpowiadał tym wymogom. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się świadectwo legalizacji wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu, z którego wynika, że legalizacja wagi miała miejsce w dniu 11 kwietnia 2002 r. z ważnością do 30 kwietnia 2004 r., a zatem w dacie kontroli przedmiotowego pojazdu urządzenie pomiarowe posiadało ważną legalizację i mogło być wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem. Waga zatem, której dotyczyło świadectwo legalizacji, o którym wyżej mowa od strony formalnoprawnej spełniała wymogi warunkujące dopuszczenie do użytkowania. Świadectwo legalizacji nie zostało w sposób prawny zakwestionowane, a więc znajdowało się w obrocie prawnym i wywierało określone skutki. Należy ponieść, że w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym sąd nie jest uprawniony do dokonywania oceny, czy waga odpowiada wymaganiom metrologicznym. Stosownie do postanowień art. 27 ustawy – Prawo o miarach z dnia 11 maja 2001 r. przyrządy pomiarowe zalegalizowane lub uwierzytelnione przed dniem wejścia w życie tej ustawy niespełniające jej przepisów mogą być nadal legalizowane, o ile spełniają wymagania dotychczasowych przepisów, lecz nie dłużej niż 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy tj. od dnia 1 stycznia 2003 r. do 1 stycznia 2013 r. Należy zatem rozważyć, o jakich przepisach mówi wskazany art. 27 Prawa o miarach. W ocenie Sądu Zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6, poz. 40) winno być traktowane jako "dotychczasowe przepisy" w rozumieniu art. 27 i 29 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach, innych bowiem przepisów metrologicznych przed wejściem w życie w/w ustawy nie było. Z powyższego wynika, ze nie ma podstaw do kwestionowania urządzenia pomiarowego, mimo że Zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. nie obowiązywało od 30 czerwca 2002 r. Art. 9 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach, na który to przepis powołuje się skarżący, daje delegację Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki do określenia w drodze rozporządzenia między innymi wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, jak również wzory dowodów oceny zgodności i legalizacji ponownej. Niekwestionowaną okolicznością w sprawie jest fakt, iż Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydane na podstawie powołanego art. 9 pkt. 3 nosi datę 10 lutego 2004 r. i weszło w życie w dniu 12 marca 2004 r. Skarżący nie zwrócił jednak uwagi na treść art. 27 i 28 ustawy – Prawo o miarach. Zarzut zatem naruszenia art. 29 i 29a tej ustawy oraz art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) stanowiący, że do postępowań wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe nie jest zasadny. Ta ostatnia ustawa weszła w życie z dniem 24 listopada 2003 r., a postępowanie jak wynika z akt sprawy zostało wszczęte 14 października 2002 r. Dlatego zarówno organy administracyjne obydwu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo powołały art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli stanowił, iż kary pieniężne pobiera się za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 tego przepisu (tj. o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach), bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłaty, o której mowa w ust. 2 pkt 4 przepisu. Kwestie dopuszczalnych nacisków osi w pojazdach uregulowano w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432). Natomiast art. 29 ustawy – Prawo o miarach przewidywał, że do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro zostały przekroczone naciski na osi w pojeździe należącym do skarżącego i nie posiadał on w tym zakresie stosownego zezwolenia, a okoliczność ta nie jest kwestionowana w sprawie, to prawidłowo z tego tytułu została nałożona na niego kara pieniężna. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekła jak w sentencji.