I OSK 552/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Joanna Runge-Lissowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1972/04 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1972/04, oddalił skargę A. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 10 września 2003 r. w [...] na drodze krajowej nr 12 przeprowadzono kontrolę ciągnika z naczepą stanowiącego własność A. G. W wyniku pomiarów stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 3,38 ton, a ponadto nacisku drugiej, trzeciej, czwartej oraz piątej osi na drogę odpowiednio o 33,12 kN, 4,14 kN, 7,99 kN i 2,21 kN. W związku z tym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b, art. 18a ust. 5, art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2000, Nr 86, poz. 958 ze zm.), załącznika do tej ustawy tabela lp.5 pkt 1d, pkt 5a, pkt 5b i lp. 6 pkt 2a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 2b i ust. 3, § 5 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 5 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r., Nr 32, poz. 262), obciążył A. G. karą pieniężną w wysokości 10 440 zł, za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 3, ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, przewożony ładunek powinien być zabezpieczony przed zmianą położenia, należy go też umieścić w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności oraz dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Ponadto pojazd poruszający się po drogach publicznych musi odpowiadać wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Przejazd pojazdem przekraczającym dopuszczalne dla danej drogi normy dozwolony jest jedynie po uzyskaniu stosownego zezwolenia (art. 61 ust. 11 cyt. ustawy). Przewoźnik zajmujący się świadczeniem usług transportowych lub przewozowych obowiązany jest znać i przestrzegać obowiązujące w tym zakresie przepisy. Przeprowadzona kontrola wykazała, że pojazd A. G. nie spełniał wskazanych warunków. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw do odstąpienia od wymierzenia stronie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Okoliczności takich nie stanowi bowiem ani trudna sytuacja finansowa przewoźnika, ani podnoszony przez niego brak możliwości sprawdzenia w kopalni ciężaru zakupionego towaru oraz ewentualna możliwość zmiany wagi przewożonej gliny na skutek padającego deszczu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. G. zarzucił nieuzwglednienie przez organ faktu, że kierowca nie miał możliwości zważenia samochodu przy jego załadunku, a ponadto iż parametry samochodu zostały przekroczone nieznacznie i to z powodu niezależnych od strony warunków atmosferycznych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniosku tego nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] poprzednie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy, podkreślając obligatoryjny charakter przedmiotowej kary. Dodatkowo stwierdził, że kierowca pojazdu bez zgody kontrolujących odjechał z miejsca kontroli, powodując dalszą dewastację drogi, co świadczy o tym, iż wiedząc, że pojazd jest nienormatywny, świadomie łamał obowiązujące w tym zakresie przepisy. Powyższą decyzję A. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 6 i art. 7 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazał, że między 1 stycznia 2003 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441, ze zm.), do 13 marca 2004 r.,tj. wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35, poz. 316), a zatem w chwili dokonywania kontroli, nie istniały żadne powszechnie obowiązujące przepisy dotyczące procedur ważenia pojazdów. Biorąc dodatkowo pod uwagę fakt, iż padający deszcz uniemożliwił określenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu w trakcie przejazdu po drodze, należy uznać, że wyniki pomiarów mają charakter dowolny, a zaskarżona decyzja nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że kontroli nacisków osi i masy całkowitej pojazdu skarżącego dokonano za pomocą wag statycznych, posiadających w dniu pomiarów aktualne świadectwo legalizacji, wydane przez Prezesa Głównego Urzędu Miar oraz zgodnie z zaleceniami podanymi w instrukcji producenta wag. Stanowisko, na którym przeprowadzono pomiary, spełniało wymagania określone w Instrukcji o dokonywaniu kontroli kierujących pojazdami i zespołami pojazdów, sprawdzaniu wymiarów, nacisków osi i masy pojazdów i zespołu pojazdów oraz ustalaniu i pobieraniu opłat drogowych za przejazdy pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia nr DP.T. 8, stanowiącej załącznik do zarządzenia Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych Nr 47 z dnia 24 listopada 1999 r. Organ podkreślił również, że protokół zatrzymania i kontroli pojazdu, z którego treścią mógł zapoznać się zarówno kierowca pojazdu, jak i strona w trakcie postępowania administracyjnego, zawierał niezbędne dane i pouczenia, w tym informację o możliwości sprawdzenia numerów fabrycznych wag oraz zapoznania się ze świadectwem legalizacji urządzeń pomiarowych . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r. oddalił skargę A. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do art. 29 Prawa o miarach, do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych do tej ustawy, kontrola metrologiczna odbywała się na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż rok, a więc do 1 stycznia 2004 r. Kontroli pojazdu A. G. dokonano zaś w dniu 10 września 2003 r. Pomiary te zostały przeprowadzone bez uchybień proceduralnych. Z kontroli sporządzony został protokół, odpowiadającym wymogom art. 68 § 1 kpa, który został bez zastrzeżeń podpisany przez kierowcę pojazdu. W związku z tym brak podstaw do kwestionowania wyników kontroli i sposobu jej przeprowadzenia. W świetle dołączonych do akt dokumentów, wagi, za pomocą których przeprowadzono pomiar, miały ważną legalizację. Nie można zatem uznać za skuteczny zarzut skarżącego, że brak było podstawy prawnej do przeprowadzenia ważenia pojazdu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. G., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że Instrukcja o dokonywaniu kontroli kierujących pojazdami i zespołami pojazdów, sprawdzaniu wymiarów, nacisków osi i masy pojazdów i zespołu pojazdów oraz ustalaniu i pobieraniu opłat drogowych za przejazdy pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia nr DP.T. 8 oraz zarządzenie nr 47 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 listopada 1999 r. mają moc powszechnie obowiązującą i stanowią podstawę do wydawania decyzji rozstrzygających o obowiązkach karnoadministracyjnych w indywidualnych sprawach, 2) art. 2a i art. 2b ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu A. G. kary pieniężnej mimo braku niewątpliwych podstaw faktycznych do stwierdzenia nienormatywności kontrolowanego pojazdu. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż WSA w Warszawie stanął na stanowisku, iż podstawę prawną decyzji o nałożeniu kary pieniężnej mogło stanowić Zarządzenie nr 47 i załączona do niego Instrukcja o dokonywaniu kontroli kierujących pojazdami i zespołami pojazdów, sprawdzaniu wymiarów, nacisków osi i masy pojazdów i zespołu pojazdów oraz ustalaniu i pobieraniu opłat drogowych za przejazdy pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia nr DP.T. 8. Sąd I instancji nie wskazał bowiem żadnych innych przepisów, które w dniu przedmiotowej kontroli, jego zdaniem, normowały procedurę metrologicznej kontroli pojazdów. Powyższy pogląd należy uznać za błędny, bowiem instrukcje i zarządzenia nie zostały wymienione w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie stanowią powszechnie obowiązujących źródeł prawa i nie mogą być uznane za podstawę do dokonywania pomiarów implikujących odpowiedzialność karnoadministracyjną skarżącego. Dodatkowo należy zauważyć, że na mocy art. 51 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1800), przedmiotowe zarządzenie mogło ewentualnie stanowić podstawę kontroli jedynie do dnia 30 czerwca 2002 r., natomiast kontrola pojazdu A. G. odbyła się 10 września 2003 r. Sąd I instancji błędnie ponadto zastosował art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy o drogach publicznych. Warunkiem sine qua non stwierdzenia nienormatywności kontrolowanego pojazdu powinno być dokładne i obiektywne zbadanie odpowiednich parametrów. Skoro ze wskazanych wyżej przyczyn ważenie odbywało się w sposób dowolny, to uzyskane wyniki nie są obiektywne i nie mogą stanowić niewątpliwych podstaw faktycznych do obciążenia A. G. karą pieniężną. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że stwierdzenie Sądu, iż kontrola przeprowadzona została za pomocą wag posiadających aktualne świadectwa legalizacji, nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ brak legalizacji lub inne cechy wagi nie były kwestionowane przez skarżącego, który wskazywał jedynie na nielegalny sposób ważenia, wynikający z braku właściwych i jednolitych procedur. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że podstawą zaskarżonej decyzji nie było zarządzenie nr 47, ani stanowiąca jego załącznik Instrukcja o dokonywaniu kontroli kierujących pojazdami i zespołami pojazdów, sprawdzaniu wymiarów, nacisków osi i masy pojazdów i zespołu pojazdów oraz ustalaniu i pobieraniu opłat drogowych za przejazdy pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia nr DP.T. 8. Decyzja ta oparta została na powszechnie obowiązujących przepisach rangi ustawowej lub wydanych na podstawie delegacji ustawowej przepisach wykonawczych. Zarządzenie i Instrukcja regulowały jedynie zasady dokonywania kontroli oraz ustalania i pobierania opłat drogowych za przejazdy pojazdami nienormatywnymi. Zgodnie z powołanym przez Sąd I instancji art. 29 Prawa o miarach, do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych do tej ustawy, kontrola metrologiczna pojazdów, do dnia 1 stycznia 2004 r., odbywała się na podstawie przepisów dotychczasowych tj. wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 8 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach (Dz. U. Nr 55, poz. 248, ze zm.) zarządzenia nr 40 Prezesa Urzędu Miar z dnia 23 grudnia 1994 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach nieautomatycznych klasy dokładności 2, 3 i 4 ogólnego przeznaczenia. W oparciu o jego przepisy organ uzyskał świadectwo legalizacji wagi, za pomocą której dokonane zostały pomiary pojazdu A. G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na określone wymogi, które musi spełniać ta skarga, jej sporządzenie ustawodawca powierzył wykwalifikowanym prawnikom (art. 175 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.). Ich profesjonalna znajomość prawa miała gwarantować odpowiedni poziom merytoryczny i formalny skargi kasacyjnej, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem niniejsza sprawa mogła być rozpatrywana przez NSA tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Wskazane w niej podstawy zaskarżenia determinują kierunek i zakres kontroli Sądu II instancji. Sąd ten nie może bowiem z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podane w skardze. Nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek uzupełniania czy korygowania skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i Instancji. Wymogu tego nie spełniają skargi kasacyjne, w których przy opisywaniu podstaw kasacyjnych przed wymienieniem przepisów uznanych za naruszone używa się zwrotu "w szczególności". Zwrot ten w orzecznictwie uznaje się za semantycznie pusty, co oznacza, że przy kontroli kasacyjnej można uwzględnić wyłącznie te przepisy, które zostały wymienione jako naruszone "w szczególności" (por. uzasadnienie wyroku Sądy Najwyższego dnia 27 stycznia 1999 r. sygn. akt II CKN 151/98 OSNC 1999 r., nr 7-8, poz. 134 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt IV CKN 1518/000 OSNC z 2001 r., nr 3, poz. 39). W związku z powyższym rozpoznanie pkt. 1 skargi należało ograniczyć do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie. Zarzut ten w ocenie NSA jest niezasadny. Stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a., podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego tylko przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Nie jest natomiast możliwe formułowanie zarzutu kasacyjnego jako naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie" czy też pominięcie. Niezależnie od tego zauważyć należy, iż kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzeń wykonawczych do tych aktów prawnych, a więc przepisów prawa powszechnie obowiązującego, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzut naruszenia art. 2b ustawy o drogach publicznych (pkt 2 skargi kasacyjnej) jest natomiast całkowicie chybiony. Powołana ustawa w ogóle nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie nie mógł zatem naruszyć tak określonego przepisu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2a ustawy o drogach publicznych (także pkt 2 skargi kasacyjnej) podnieść należy, że niezbędnym warunkiem uznania, iż wnoszący omawiany środek zaskarżenia powołał się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, który przepis - rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna oznaczona numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu, czy podpunktu) - został naruszony zaskarżonym orzeczeniem. Przepis art. 2a cyt. ustawy dzieli się na dwa ustępy, a pełnomocnik A. G. nie skonkretyzował naruszenie którego z nich zarzuca Sądowi I instancji. Ponadto powołany przepis reguluje jedynie kwestie własności dróg publicznych a nie kar za przejazd pojazdem nienormatywnym. Także i z tego powodu powyższy zarzut nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia. WSA w Warszawie nie stosował wskazanego przepisu, nie mógł więc naruszyć tej normy przez jej niewłaściwe zastosowanie. Nietrafny jest także pominięty w petitum a wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy o drogach publicznych, poprzez wymierzenie A. G. kary pieniężnej mimo braku jednoznacznych podstaw do stwierdzenia nienormatywności jego pojazdu. Z naruszeniem prawa materialnego mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy do ustalonego stanu faktycznego została zastosowana niewłaściwa subsumcja prawa (tj. zastosowano niewłaściwą normę prawną lub też nie zastosowano przepisu, który powinien być zastosowany), bądź sąd dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. Należy zatem porównywać treść zastosowanego przepisu prawa z ustalonym przez sąd stanem faktycznym. Jeżeli nawet sąd przyjął za podstawę swego orzeczenia błędny stan faktyczny i do tak ustalonego stanu zastosował przepis, który - przy prawidłowych ustaleniach - miałby zastosowanie, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest bezpodstawny. W takiej sytuacji prawidłowy jest jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania przez błędne ustalenie (czy błędne przyjęcie) stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna A. G. jakkolwiek formułuje wskazany wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego, to w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne tkwiące u podstaw zaskarżonego wyroku, nie zarzucając przy tym Sądowi I instancji naruszenia żadnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, skoro strona skarżąca nie wskazała w skardze kasacyjnej, by WSA w Warszawie naruszył przepisy procedury sądowoadministracyjnej, to tym samym nie jest możliwe podważenie przez nią ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.