I OSK 553/20

Dnia 23 września 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 631/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [..] kwietnia 2019 r. nr [..] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej świadczenie wychowawcze 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącej zwrotu kosztów postępowania w całości. Wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 631/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [.] kwietnia 2019 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej świadczenie wychowawcze, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [..] kwietnia 2016 r. Wójt Gminy P. po rozpatrzeniu wniosku skarżącej orzekł o przyznaniu jej świadczenia wychowawczego na syna w kwocie 500 zł na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Następnie decyzją z dnia [..] marca 2019 r. Wójt Gminy P. uchylił ww. decyzję za okres od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. W uzasadnieniu decyzji Wójt powołał się na pismo Wojewody M. z [..] marca 2019 r., w którym poinformowano, że w sprawie, w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w okresie od dnia 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. oraz od 1 lutego 2017 r. do 30 września 2017 r. ustawodawstwo polskie ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, zaś organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest Wojewoda M. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 4 ust. 2, art. 11 ust. 1, art. 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm., dalej ustawa) oraz wskazał, że w przypadku gdy ojciec dziecka (czyli osoba wymieniona w art. 4 ust. 2 ustawy) w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia wychowawcze lub po dniu jej wydania przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że to wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 ustawy). Ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń wojewoda orzeka w sprawach świadczeń wychowawczych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z kolei konkretyzacja przez organ art. 16 ust. 6 ustawy, a więc uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, musi poprzedzać ustalenie wojewody o konieczności zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dokonane przez wojewodę ustalenie ma ten skutek, że organ właściwy w sprawie świadczenia wychowawczego uchyla decyzję o jego przyznaniu, co powinno nastąpić od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczenia wychowawczego. Powyższe wiąże się ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Zdaniem organu odwoławczego pismo Wojewody z [..] marca 2019 r. wypełnia warunek ustawowy aktualizujący po stronie organu obowiązek uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Uchylenie decyzji w trybie art. 16 ust. 6 ustawy, nie niesie ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń wychowawczych na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu. Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie kluczowe jest, że stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, iż ojciec dziecka skarżącej nigdy nie pozostawał z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Skarżąca nigdy z nim wspólnie nie zamieszkiwała jak również nie pozostawała z nim w konkubinacie. Płaci on jedynie alimenty na dziecko, jednak nie utrzymuje z nim kontaktów, a uznanie ojcostwa dziecka nastąpiło w formie administracyjnej w dniu [.] września 2013 r. przed Kierownikiem USC. Ojciec dziecka skarżącej nie jest zatem osobą uprawnioną do świadczenia wychowawczego. Wprawdzie ojciec dziecka jest co do zasady uprawniony do świadczenia wychowawczego (art. 4 ust. 2 ustawy), to jednak nie wolno zapominać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie to przysługuje zatem tylko temu z rodziców, który faktycznie wychowuje dziecko, sprawuje nad nim realną opiekę oraz zaspokaja potrzeby życiowe. Należy więc podkreślić, że ojciec lub matka dziecka, którzy nie zamieszkują wspólnie z dzieckiem i nie łączą wszystkich swoich dochodów z dochodami innych członków rodziny w celu utrzymania dziecka, nie mogą być w świetle art. 2 pkt 16 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy uznani za członków rodziny dziecka. Przepis art. 2 pkt 16 ustawy wyraźnie nakazuje, aby za członka rodziny uznawać jedynie tego z rodziców dziecka, który wspólnie zamieszkuje z tym dzieckiem i na którego utrzymaniu dziecko to pozostaje. Definicja legalna "rodziny" zawarta w powyższym przepisie różni się zatem zasadniczo od definicji z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymagając wspólnego zamieszkiwania rodzica z dzieckiem. Jest to logiczne rozwiązanie, które nawiązuje do treści art. 4 ust. 1 ww. ustawy (świadczenie wychowawcze – zgodnie ze swoją nazwą – jest przeznaczone jako pomoc Państwa dla osób wychowujących dzieci, a nie jedynie dla podmiotów złączonych z nimi więzami rodzicielstwa). Oznacza to, że rodzic dziecka, który nie uczestniczy w procesie jego wychowywania, nie sprawuje nad nim opieki i nie zamieszkuje z nim wspólnie, nie tylko nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia wychowawczego, lecz dodatkowo nie może być uznany za członka rodziny dziecka w rozumieniu art. 2 pkt 16). Dodatkowo warunkiem uznania rodzica dziecka za członka jego rodziny w rozumieniu powyższego przepisu jest – jak już wskazano – przesłanka tworzenia z tym dzieckiem (o którym mowa w art. 2 pkt 16 ww. ustawy) wspólnoty dochodów, zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy. Ten ostatni przepis wymaga, aby uznawać, że "osobą pozostającą na utrzymaniu" jest tylko ta osoba, która utrzymuje się z połączonych dochodów wszystkich członków rodziny. Jeżeli rodzic dziecka nie łączy swoich dochodów z dochodami wszystkich członków rodziny dziecka, to nie jest on członkiem rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 16 ust. 2 ustawy, obligująca właściwy organ do wystąpienia do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie unijne przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w związku ze stwierdzeniem, że ojciec dziecka w dniu wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia. W konsekwencji należało stwierdzić, że uzyskana od wojewody informacja pozytywna z art. 16 ust. 6 powołanej ustawy, nie mogła stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji o nabyciu prawa do świadczenia wychowawczego w okresie w niej wskazanym. W ocenie Sądu, powyższa wykładnia oraz wskazany sposób zastosowania przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pozostają w zgodzie z relewantnym prawodawstwem Unii Europejskiej: art. 1 lit. i pkt 1 i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, który w zakresie definiowania pojęcia "członka rodziny" odsyła do prawa krajowego. Ponadto z art. 67 cytowanego rozporządzenia wynika, że przebywający na terytorium innego państwa członkowskiego obywatel własnego państwa członkowskiego może być uprawniony do świadczeń rodzinnych na terytorium tego pierwszego państwa tylko pod warunkiem, że na terytorium własnego państwa jest on uznawany za członka rodziny beneficjentów świadczeń. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przez przyjęcie, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji brak było podstaw do uchylenia decyzji Wójta Gminy P. z [..] kwietnia 2016 r. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z zaskarżonym wyrokiem nie sposób się zgodzić ponieważ w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zgodnie z którym w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. To wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dokonane przez wojewodę ustalenie ma ten skutek, że organ właściwy w sprawie świadczenia wychowawczego uchyla decyzję o jego przyznaniu, co powinno nastąpić od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczenia wychowawczego. Pismo Wojewody M. z [..] marca 2019 r. wypełniało warunek ustawowy aktualizujący po stronie organu obowiązek uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. 2019, 2407, t.j.) okazał się uzasadniony. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na gruncie spraw wymagających dokonania interpretacji art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 166, 30 kwietnia 2004 r.), a także przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 284, 30 października 2009 r.), jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16, www.CBOSA). Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2 lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). W myśl ust. 4, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przywołany zaś w skardze kasacyjnej, a stanowiący podstawę wydania decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji art. 16 ust. 6 tej ustawy stanowi, że w przypadku gdy wojewoda, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z powołanych przepisów wynika zatem, że to wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 ustawy). Ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń wojewoda orzeka w sprawach świadczenia wychowawczego od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w art. 16 ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz decyduje w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 4-9 ustawy w związku z art. 21 oraz art. 30). Organ właściwy do załatwienia danej sprawy administracyjnej, zanim nastąpiło ustalenie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych, z tą chwilą posiada kompetencję wyłącznie do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, jednocześnie tracą swoją właściwość rzeczową w pozostałym zakresie (vide wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 949/18, www. cbosa). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda M. ustalił w dniu [..] marca 2019 r., że w sprawie w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. zachodzi konieczność zastosowania przepisów o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Postanowienie Wojewody M. z [.] marca 2019 r. stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania decyzji w dniu [..]marca 2019 r. przez Wójta Gminy P., następnie utrzymanej w mocy decyzją z dnia [.]. kwietnia 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Decyzją z dnia [..] marca 2019 r. organ I instancji uchylił swoją decyzję z dnia [..] listopada 2015 r. o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego w części dotyczącej okresu od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odnoszą się więc do okresu, co do którego wojewoda ustalił, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Oznacza to, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja odpowiadały przepisom obowiązującego prawa. Zakresem kontroli Sądu I instancji nie było objęte postanowienie Wojewody M. z dnia [..] marca 2019 r. mocą którego ustalił, że w sprawie w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. zachodzi konieczność zastosowania przepisów o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Niedopuszczalne było zakwestionowanie podlegania spornego świadczenia przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w drodze wykładni przepisów prawa materialnego (głównie art. 2 pkt 16 cytowanej ustawy). Sąd I instancji nie mógł przyjąć odmiennie niż zostało ustalone w treści postanowienia Wojewody M., gdyż był nim związany i nie mógł dokonywać nawet pośredniej oceny jego legalności. W tym stanie rzeczy, zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, co oznacza, iż zaskarżony wyrok nie odpowiada przepisom prawa i wydany został z naruszeniem 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego podniesione w skardze są przedwczesne, gdyż decyzje poddane kontroli sprowadzają się do wyeliminowania z obrotu decyzji przyznających świadczenie wychowawcze w sytuacji, gdy w sprawie zastosowanie znajdują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takich przypadkach merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nastąpi zgodnie z art. 16 ust. 7 mocą decyzji wojewody. Tym samym argumenty i zarzuty tego rodzaju będą mogły zostać podniesione w toku tego postępowania administracyjnego. W związku z tym działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.