I OSK 555/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska - spr., Joanna Runge - Lissowska, Protokolant Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2004 r. sygn. akt II SA 808/03 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2004 r. oddalił skargę B. S. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] r., nr [...], wydaną w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia 16 listopada 2000 r. Wojewody Lubelskiego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 z późn. zm.), utrzymano w mocy - zaskarżoną przez B. S. decyzję Starosty [...] z dnia 28 września 2000 r. odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku przedemerytalnego od dnia 18 lutego 2000 r. W motywach rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, iż B. S. nie spełniła warunków do uzyskania zasiłku przedemerytalnego określonych w art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), bowiem w dniu złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia nie była uprawniona do zasiłku dla bezrobotnych. Niezależnie od tego skarżąca nie legitymuje się wymaganym okresem zatrudnienia, wprawdzie udokumentowała okres 26 lat zatrudnienia, jednakże w przypadku określonym w art. 37j ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wymagane jest także wykazanie co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. B. S. wniosła skargę na powyższą decyzję a wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Lu 1596/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd powołał się na przepis art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który stanowił, że zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury. Powołał się ponadto, na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2002 r. sygn. akt OPS 14/01, iż osobie bezrobotnej, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych spełniała warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego określone w art. 37j ust. 1 lub art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r.), przysługuje na jej wniosek prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, mimo wygaśnięcia prawa do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania, jeżeli w dniu złożenia wniosku spełnia określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego, podzielając w pełni wyrażony w niej pogląd prawny. Równocześnie Sąd zaznaczył, iż brak jest w aktach osobowych skarżącej dokumentów świadczących o pobieraniu przez nią dodatku za pracę w warunkach szkodliwych, podczas gdy świadkowie twierdzili, że dodatek taki pobierała. Według znajdującego się w aktach zaświadczenia lekarskiego z 18 lipca 2000 r. B. S. została w 1981 r., na wniosek lekarza, przeniesiona do innej pracy w związku z narażeniem zawodowym. Należy zatem domniemywać, że przynajmniej do tego czasu nie wykonywała pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, co z kolei wyklucza możliwość, by pracowała w takich warunkach co najmniej 15 lat. Powołując się na nowe dowody, istotne dla sprawy istniejące w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi - tj. listy płac z [...] Zakładów Obuwia w [...] za okres od 1981 r. do 1994 r., potwierdzające pobieranie dodatku za pracę w warunkach szkodliwych oraz zeznania świadka B. M. - B. S. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody Lubelskiego z dnia 16 listopada 2002 r. Postanowieniem z dnia 18 września 2002 r. wznowiono powyższe postępowanie i decyzją z dnia 27 listopada 2002 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793) w związku z art. 37j ust. 1 i 1a i art. 37l ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, odmówiono uchylenia decyzji z dnia 16 listopada 2000 r. W uzasadnieniu podano, że wznowienie postępowania potwierdziło ponownie, iż w aktach osobowych strony nie ma żadnych dokumentów, ani żadnych zapisów o wykonywaniu pracy w szczególnych warunkach lub też o pobieraniu dodatku za pracę w warunkach szkodliwych. Natomiast na podstawie dokumentacji płacowej potwierdzone zostało jedynie, że w niektórych okresach zatrudnienia skarżąca pobierała dodatek za pracę w warunkach szkodliwych. Nie zostało jednak wykazane, aby w okresie od 1 lutego 1974 r. do 30 września 1981 r. praca była wykonywana w warunkach szczególnych, o których mowa w przepisach emerytalnych. Ponadto, organ zwrócił uwagę na istotne zmiany stanu prawnego dotyczące zasad nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, które doprowadziły do zniesienia - od 1 stycznia 2002 r. - przedmiotowego świadczenia. Powołując się na przepis art. 11 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych (...) stanowiący, że osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia zasiłku przedemerytalnego, nabywają do niego prawo na dotychczasowych zasadach, stwierdził, iż do oceny spełnienia przez wnioskodawczynię tych przesłanek należy przyjąć stan prawny bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r., zatem zastosowanie ma art. 37j ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowiący, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze uwzględnia się po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach. Rozpoznając odwołanie B. S. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 27 listopada 2002 r., stwierdzając, iż uzyskiwanie dodatku za warunki szkodliwe nie jest tożsame z zatrudnieniem w warunkach szczególnych w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego dla pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. O wypłacaniu tego dodatku decyduje pracodawca, a wynikać on może np. z układu zbiorowego pracy. Gdyby nawet uznać, że dokumentacja płacowa w tym konkretnym przypadku, mogłaby stanowić wystarczający dowód, to nie dokumentuje ona 15 lat uzyskiwania wspomnianego dodatku. Wnosząc skargę na powyższą decyzję, B. S. przytoczyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Wojewody Lubelskiego, a ponadto zarzuciła nieważność postępowania, poprzez wadliwe oznaczenie organów wydających decyzję w I i II instancji i domagała się stwierdzenia nieważności obu decyzji, bądź uchylenia decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. oznaczenie organu orzekającego i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Obie decyzje wydane zostały z naruszeniem tego przepisu. W decyzji z dnia 27 listopada 2002 r. jako organ wskazano Lubelski Urząd Wojewódzki w Lublinie Placówkę Zamiejscową w [...]. Oznaczenie to jest oczywiście błędne, bo urząd ten jest jedynie jednostką pomocniczą Wojewody Lubelskiego, a nie organem administracji. Wprawdzie orzeczenie to sygnowane było przez kierownika delegatury Lecha Radwańskiego, działającego z upoważnienia Wojewody Lubelskiego, to jednak podniesionej wadliwości nie zmienia, gdyż pomiędzy oznaczeniem organu a upoważnieniem osoby podpisującej decyzję musi istnieć pełny synergizm. Podobną wadliwością dotknięta jest decyzja organu II instancji. Organ oznaczono jako "Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Jerzy Hausner". Błąd polega na tym, że Jerzy Hausner jest osobą pełniącą funkcje organu, a sam w sobie nie jest organem konstytucyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyrokiem z dnia 14 maja 2004 r., w pierwszej kolejności - w uzasadnieniu orzeczenia - odniósł się do podniesionego zarzutu nieważności postępowania wywołanego błędnym oznaczeniem organów obu instancji, a tym samym naruszenia art. 107 § 1 kpa. Skarżąca trafnie wskazała na błędne oznaczenie decyzji z dnia 27 listopada 2002 r., jednakże nie może to prowadzić do uznania jej wadliwości. Decyzja podpisana została z upoważnienia Wojewody Lubelskiego przez Lecha Radwańskiego Kierownika Delegatury. Uznać zatem należy, że w sposób niebudzący wątpliwości identyfikuje organ administracji publicznej - Wojewodę Lubelskiego i pozwala na ocenę, iż pochodzi ona od właściwego organu powołanego do wydania decyzji. Analizując pozostałe zarzuty skargi, Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy skarżąca nie legitymuje się 30-letnim okresem uprawniającym do zasiłku przedemerytalnego, a tylko okresem 26-letnim, dla uzyskania tego świadczenia niezbędnym było - stosownie do treści art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - wykazanie co najmniej 15 lat zatrudnienia w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, a tego B. S. nie udowodniła. Ponadto, zdaniem Sądu - wbrew twierdzeniom skarżącej - zebrany materiał dowodowy został poddany przez organy administracji wnikliwej i przekonującej analizie bez naruszenia zasad określonych w art. 7 i 77 kpa. W sprawie zostały przeprowadzone wszystkie dostępne dowody i na ich podstawie ustalono, że przed październikiem 1981 r. skarżąca dodatku za pracę w warunkach szkodliwych nie otrzymywała. Zatem łączny okres jego pobierania jest krótszy niż wymagany 15-letni. Trafne jest stanowisko organu, że pobieranie takiego dodatku nie dowodzi jeszcze, że praca wykonywana przez skarżącą miała charakter pracy w szczególnych warunkach w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego dla pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Zgodnie bowiem z § 2 tego rozporządzenia okresami pracy uzasadniającymi prawo do świadczeń na zasadach określonych w rozporządzeniu, są okresy, w których praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze jest wykonywana stale i pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku pracy. Okresy tej pracy stwierdza zakład pracy, w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach. Natomiast z materiału dowodowego wynika, iż skarżąca pracowała w magazynie, tym samym nie mogła wykonywać prac wymienionych w powołanym rozporządzeniu. B. S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, a zwłaszcza poprzez brak wskazania w sposób jednoznaczny motywów nieuwzględnienia wszystkich zarzutów skargi, art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi pomimo jej oczywistej zasadności, art. 11 z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół, w związku z art. 37j ust. 1a oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i bezzasadne uznanie, że B. S. nie spełniła warunków do przyznania jej zasiłku przedemerytalnego i odmowę przyznania jej tego świadczenia. Rozwijając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca przyznała, iż wprawdzie przepis ten nie zawiera szczegółowych wymogów, które winny być spełnione przez uzasadnienie sądu administracyjnego I instancji, to jednak wydaje się koniecznym, aby w drodze wykładni funkcjonalnej art. 141 § 4 cytowanej ustawy przyjąć, że obowiązek rozpoznania zarzutów skargi oznacza także szczegółowe umotywowanie przyczyn, z powodu których owe zarzuty nie zostały uwzględnione. Podczas gdy w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie ustosunkował się w ogóle do zarzutu błędnego oznaczenia decyzji organu II instancji. B. S. wskazała ponadto, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, iż nie zostało udokumentowane w sprawie, że skarżąca przepracowała 15 lat w warunkach szkodliwych. Bowiem powołując się na wymienione rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r., Sąd I instancji dokonał wadliwej jego wykładni. W przepisach tych "chodzi nie o nazewnictwo danego stanowiska pracy, a o szeroko pojęte faktycznie wykonywane przez pracownika czynności związane z produkcją narażającą na oddziaływanie czynników szkodliwych". Nie ma więc znaczenia - w ocenie skarżącej - że stanowisko sprawowane przez nią określono jako pracę robotnika magazynowego, gdyż magazyn stanowił bezpośrednie zaplecze procesu produkcji i część hali, w której ona się odbywała. Funkcjonowanie tego magazynu polegało na wydawaniu do produkcji surowców i przyjmowaniu wyrobów gotowych. W związku z wniesionym przez B. S. powództwem o ustalenie, że w okresie od 1 lutego 1974 r. do 31 sierpnia 1983 r. i od 1 września 1984 r. do 9 grudnia 1994 r. była zatrudniona w [...] Zakładach Obuwia w [...] w warunkach szczególnych na stanowiskach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, zawieszono, na zgodny wniosek stron, postępowanie kasacyjne do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy. Wyrokiem Sądu Rejonowego - Sądu Pracy w [...] z dnia 20 czerwca 2005 r. oddalono powództwo uznając, iż pozwany Zakład Produkcji Skórzanej "Scott" S.A. w [...] nie jest następcą prawnym [...] Zakładów Obuwia, w których była zatrudniona skarżąca. Sąd Okręgowy w Lublinie wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. oddalił apelację B. S. od powyższego wyroku. W tym stanie spawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw w związku z tym podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwana dalej ppsa). Przepis ten określa elementy jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku i wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ppsa, nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że rozpoznając sprawę dokonuje oceny legalności zakwestionowanej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. W związku z tym, jeżeli nawet nie ustosunkuje się do wszystkich zarzutów, a dokonana ocena jest prawidłowa, to uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał wnikliwej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i szczegółowo ją uzasadnił. Wprawdzie nie odniósł się do podniesionej w skardze kwestii oznaczenia organu II instancji, ale okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem decyzja ta, co nie budziło żadnych wątpliwości również Sądu II instancji, została wydana przez właściwy organ. Organem odwoławczym w niniejszej sprawie był Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, a w tym czasie funkcję tę sprawował Jerzy Hausner. Umieszczenie więc przy oznaczeniu organu również nazwiska osoby pełniącej tę funkcję jest prawidłowe i nie powinno budzić wątpliwości. Natomiast decyzja została wydana z upoważnienia organu, co również wynika jednoznacznie z samej decyzji i zgodne z art. 107 § 1 kpa wskazano imię, nazwisko i stanowisko służbowe osoby uprawnionej do jej wydania. W związku z tym nie budzi żadnych wątpliwości, iż decyzja odwoławcza została wydana przez właściwy organ. Odnośnie zarzutu niewłaściwej wykładni przepisu prawa materialnego, to należy stwierdzić, iż również nie jest on zasadny. Wskazać przy tym należy, iż nie został podniesiony zarzuty oparcia się przez Sąd na nieprawidłowo ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, związany jest granicami skargi i nie posiada kompetencji do korygowania skargi kasacyjnej, to należy uznać, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Ze stanu tego wynika zaś, że skarżąca nie wykazała aby posiadała wymagany przepisami okres 15 lat wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji te okres pracy powinny być stwierdzone odpowiednią dokumentacją. Bezsporne jest, iż skarżąca taką dokumentacją nie dysponuje, nie dysponowała również orzeczeniem sądowym ustalającym wykonywanie pracy w warunkach szczególnych. Na marginesie tylko zauważyć należy, iż dla niniejszego postępowania nie ma znaczenia fakt, iż skarżąca wystąpiła ze stosownym powództwem już w trakcie postępowania sądowego, bowiem dla oceny legalności zaskarżonej decyzji znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Również zasadnie Sąd stwierdził, że otrzymywanie dodatku za pracę szkodliwą w niektórych okresach pracy nie może być utożsamiane z pracą w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Powołany przepis art. 37j ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu odwołuje się bowiem do odpowiedniej dokumentacji zgodnie z odrębnymi przepisami, bądź do orzeczenia sądowego. Taką dokumentację stanowi m.in. świadectwo pracy czy świadectwo wykonywania pracy w warunkach szczególnych, o czym stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43 z późn. zm.). Tak więc interpretacja przepisów materialnych dokonana przez Sąd była prawidłowa. W tej sytuacji uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.